Unione
dei comuni
Non spetta al Sindaco disporre dei vigili associati ma al Presidente.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Reg. Dec. Nr. 283/05
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce, composto dai signori magistrati:
Dott. Antonio Cavallari Presidente
Dott. Pasquale Mastrantuono Componente relatore
Dott. Tommaso Capitanio Componente
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul Ricorso n. 863/2004, proposto dai Sigg. De Santis Walter, Imperiale Antonio, Romano Eupremio e Epifani Antonio Germano, rappresentati e difesi dall’Avv. Loredana Capone, come da mandato a margine del ricorso, con domicilio eletto in Lecce, Via V.M. Stampacchia n. 9;
contro
-l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Angelo Vantaggiato, come da mandato a margine del controricorso ed in virtù della Delibera della Giunta n.
con domicilio eletto in Lecce Via Zanardelli n. 7;
-il Comune di Tuglie, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
per l'annullamento
-dell’intera procedura di trasferimento della funzione della Polizia Locale dal Comune di Tuglie all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, ed in particolare: 1) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 1 del 24.1.2004; 2) la Del. Comune di Tuglie G.M. n. 23 del 31.1.2004; 3) la Del. Comune di Tuglie G.M. n. 61 del 28.2.2004; 4) la Del. Comune di Tuglie G.M. n. 68 del 30.3.2004; 5) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 5 del 5.4.2004; 6) la Del. Comune di Tuglie G.M. n. 116 del 6.4.2004;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine;
Visto l’atto di motivi aggiunti, con il quale sono stati impugnati: 1) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 9 dell’8.4.2004; 2) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 10 del 15.4.2004; 3) la Del. Consiglio dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 3 del 16.4.2004; 4) della Direttiva n. 2 del 23.4.2004 a firma del Comandante della Polizia Municipale dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 9.12.2004 la relazione del Referendario Dott. Pasquale Mastrantuono ed uditi, altresì, per le parti gli Avv.ti Loredana Capone e Angelo Vantaggiato;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
-Con Del. C.C. n. 23 del 22.5.2002 il Comune di Tuglie ha deciso di aderire all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine (comprendente i Comuni di Aradeo, Collepasso, Neviano, Seclì e Tuglie) ed ha approvato l’atto costitutivo e lo Statuto di tale Unione dei Comuni: l’art. 1, comma 1, di tale Statuto statuisce che l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine è stata costituta ai sensi dell’art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000 “allo scopo di esercitare in forma congiunta le funzioni ed i servizi indicati nel successivo art. 8 e quelli che saranno successivamente individuati”; l’art. 8, comma 1, stabilisce che “i Comuni possono attribuire all’Unione l’esercizio di ogni funzione amministrativa propria o delegata, nonché la gestione diretta o indiretta dei servizi pubblici”; il comma 2 dell’art. 8 prevede “in via di primo trasferimento” la gestione di alcuni servizi e l’attribuzione di alcune funzioni amministrative, tra le quali quella della “Polizia Municipale”; il comma 4 dell’art. 8 precisa che “la menzione di una data materia negli atti di trasferimento implica il subentro dell’Unione in tutte le funzioni amministrative connesse e già esercitate dai Comuni”; il comma 5 dell’art. 8 specifica che “per ciascuna funzione e/o servizio attribuiti dai Comuni all’Unione è adottato apposito regolamento di attuazione del trasferimento con l’indicazione delle risorse strumentali ed umane trasferite e la definizione dei reciproci rapporti finanziari tra l’Unione ed il singolo Comune” (ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. c, tale Regolamento di attuazione doveva essere approvato dal Consiglio dell’Unione); inoltre, l’art. 9, comma 1, del citato Statuto stabilisce che spetta ad ogni singola Giunta Comunale l’adozione di tutti i provvedimenti attuativi per rendere operativo il trasferimento all’Unione delle funzioni amministrative e della gestione di servizi (che lo Statuto assegna all’Unione), mentre alla Giunta dell’Unione, nel quadro della programmazione deliberata dal Consiglio dell’Unione, spetta l’adozione dei provvedimenti di recepimento del trasferimento all’Unione;
-il Consiglio dell’Unione nell’ambito della Relazione Previsionale e Programmatica 2003/2005, allegata al Bilancio 2003, considerava prioritaria la creazione del Corpo della Polizia Locale dell’Unione;
-con nota prot. n. 85 del 13.11.2003 il Presidente dell’Unione comunicava ai sensi dell’art. 31 D.Lg.vo n. 165/2001 e dell’art. 47, commi da 1 a 4, L. n. 428/1990 alle rappresentanze sindacali di categoria “la volontà di effettuare il trasferimento (previsto per l’1.1.2004) dei servizi di Polizia Municipale dei singoli Comuni a favore della costituenda Polizia dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, con la garanzia per i lavoratori del mantenimento del proprio trattamento giuridico ed economico: successivamente veniva avviata una fase di concertazione sindacale ai sensi dell’art. 8, comma 1, lett. c), CCNL Enti Locali, ma nonostante lo svolgimento di 5 incontri con le Organizzazioni Sindacali di categoria non veniva raggiunto alcun accordo;
-con Del. n. 1 del 24.1.2004 la Giunta dell’Unione decideva di avviare la procedura di trasferimento della funzione Polizia Locale dai Comuni all’Unione, prevista per l’1.3.2004, invitando le singole Giunte Comunali ad emanare i provvedimenti di trasferimento della funzione amministrativa Polizia Locale dal Comune all’Unione, ed adottava anche un regolamento provvisorio disciplinante il trasferimento della Polizia Locale dai Comuni all’Unione (chiedendone il recepimento da parte delle singole Giunte Comunali), il quale doveva poi essere approvato in via definitiva ai sensi dell’art. 12 dello Statuto dal Consiglio dell’Unione;
-con Del. G.M. n. 23 del 31.1.2004 il Comune di Tuglie recepiva ed approvava il contenuto della predetta Del. G.U. n. 1 del 24.1.2004 (con tale Delibera venivano trasferite, con decorrenza dall’1.3.2004, all’Unione dei Comuni resistente le funzioni di Polizia Locale, e veniva dato atto che tale trasferimento comportava il passaggio all’Unione delle risorse umane, finanziare e strumentali connesse all’esercizio delle funzioni di Polizia Locale, con conseguente necessità di rideterminare le dotazioni organiche del Comune);
-con successive Delibere G.M. n. 61 del 28.2.1998 e n. 98 del 30.3.2004 il suddetto trasferimento delle funzioni di Polizia Locale veniva rinviato rispettivamente al 1° ed al 19 aprile 2004 (secondo quanto stabilito rispettivamente con Delibere Giunta dell’Unione n. 3 del 25.2.2004 e n. 4 del 30.3.2004);
-con Del. n. 5 del 5.4.2004 la Giunta dell’Unione, dopo aver fatto presente che anche i successivi incontri con le Organizzazioni Sindacali non avevano sortito un effetto positivo, decideva di assumere la funzione della Polizia Locale dal 19.4.2004, stabilendo in sede di prima applicazione e fino al 31.12.2004 che il personale addetto al servizio presso i singoli Comuni veniva assegnato, previa Delibera dei Comuni, all’Unione “con la formula del comando” (in tale Delibera veniva precisato che tale formula era stata proposta dalle Organizzazioni Sindacali) in attesa della definizione da parte dell’Unione del relativo Regolamento e della connessa dotazione organica, per cui tale personale veniva utilizzato dall’Unione e dipendeva funzionalmente dal Comandante del Corpo dei Vigili Urbani istituito presso l’Unione, ma continuava a dipendere giuridicamente ed economicamente dal proprio Comune;
-con Del. G.C. n. 116 del 6.4.2004, notificata ai ricorrenti in data 6.4.2004, il Comune di Tuglie recepiva ed approvava il contenuto della predetta Del. G.U. n. 5 del 5.4.2004 e confermava, per ogni altro aspetto relativo al trasferimento delle funzioni di Polizia Locale, il contenuto della predetta Del. G.M. n. 23 del 31.1.2004;
-le Delibere Giunta dell’Unione n. 1 del 24.1.2004 e n. 5 del 5.4.2004 e le Delibere Comune di Tuglie G.M. n. 23 del 31.1.2004, n. 61 del 28.2.2004, n. 68 del 30.3.2004 e n. 116 del 6.4.2004 sono state impugnate con il presente ricorso, deducendo la violazione dei principi di efficienza ed economicità dalla Pubblica Amministrazione, l’incompetenza e la violazione dell’art. 42 D.Lg.vo n. 267/2000, degli artt. 56 e ss. DPR n. 3/1957, dei principi generali in tema di organizzazione degli uffici e dei servizi, dell’art. 6 D.Lg.vo n. 165/2001, dei principi in tema di autonomia dei singoli Corpi di Polizia Municipale, della L. n. 65/1986, della L.R. n. 2/1989, della normativa contrattuale del comparto delle Autonomie Locali, dei principi in materia di separazione delle funzioni di indirizzo politico amministrativo ed attività gestionale, l’incompetenza e la violazione dell’art. 107 D.Lg.vo n. 267/2000, l’eccesso di potere per assoluta superficialità e genericità dell’azione amministrativa, carenza di motivazione, sviamento dalla causa tipica, per falsa ed erronea presupposizione di fatto e di diritto, manifesta contraddittorietà, illogicità dell’azione amministrativa e carenza dei presupposti: si è costituita in giudizio l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, la quale, oltre a sostenere l’infondatezza del ricorso, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e per mancanza dei presupposti per attivare il ricorso collettivo (in quanto le posizioni e/o gli interessi dei ricorrenti sono diverse tra di loro);
-successivamente con Del. n. 9 dell’8.4.2004 la Giunta dell’Unione individuava le unità di personale (tra cui i ricorrenti, Vigili Urbani del Comune di Tuglie) ed i beni strumentali del costituendo Corpo della Polizia dell’Unione;
-poi con Del. n. 10 del 14.4.2004 la Giunta dell’Unione conferiva per il periodo 19.4.2004-18.7.2004 l’incarico (a scavalco) di Comandante del Corpo dei Vigili dell’Unione al Dott. Tarantino Cosimo, Dirigente della Polizia Locale di Nardò (considerato in possesso di “una consolidata ed indiscussa esperienza”), al quale veniva affidato il compito, oltre che di svolgere la funzione di raccordo fra le Polizie Locali dei Comuni facenti parte dell’Unione, di predisporre l’apposito Regolamento di Polizia Locale dell’Unione entro e non oltre il 30.5.2004, “significando che nelle more si farà riferimento al Regolamento della città di Nardò per quanto applicabile”;
-con Del. n. 3 del 16.4.2004 il Consiglio dell’Unione approvava le decisioni assunte dalla Giunta con le suddette Delibere e decideva di adottare fino al 30.5.2004 il Regolamento di Polizia Locale del Comune di Nardò “per quanto applicabile alla realtà del Corpo della Polizia dell’Unione”;
-con Direttiva n. 2 del 23.4.2004 il Comandante della Polizia dell’Unione prendeva le seguenti decisioni: 1) i Comandi di Polizia Municipale dei Comuni facenti parte dell’Unione diventavano Uffici decentrati; 2) i Responsabili delle Polizie Municipali di ogni Comune venivano nominati Vice Comandanti della Polizia dell’Unione e potevano agire direttamente per l’ordinaria amministrazione, mentre per le questioni eccedenti l’ordinaria amministrazione dovevano consultare il Comandante della Polizia dell’Unione;
-con atto di motivi aggiunti, notificato anche al Dott. Tarantino (nella qualità di Comandante del Corpo della Polizia Municipale dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine), sono state impugnate la Del. Consiglio dell’Unione n. 3/2004, le Delibere Giunta dell’Unione nn. 9 e 10 del 2004 e la Direttiva n. 2 emanata il 23.4.2004 dal Comandante della Polizia dell’Unione, deducendo l’incompetenza e la violazione degli artt. 50, 109 e 110 D.Lg.vo n. 267/2000, dei principi di economicità e buona gestione dell’attività amministrativa, della L. n. 241/1990, dei principi di trasparenza ed efficienza del procedimento amministrativo, dei principi in tema di autonomia dei singoli Corpi di Polizia Municipale, dell’art. 9 L. n. 65/1986, dell’art. 52 D.Lg.vo n. 165/2001, dell’art. 6 D.Lg.vo n. 165/2001, del giusto procedimento, violazione e falsa interpretazione dello Statuto, l’incompetenza del Comandante della Polizia Locale dell’Unione, dell’art. 2103 C.C., l’eccesso di potere per difetto di motivazione, per falsa ed erronea presupposizione di fatto e di diritto, manifesta illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa e difetto di istruttoria: anche per i motivi aggiunti l’Amministrazione resistente, oltre a sostenere l’infondatezza del ricorso, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e per mancanza dei presupposti per attivare il ricorso collettivo.
All’udienza del 9.12.2004 il ricorso passava quindi in decisione.
DIRITTO
In via preliminare si osserva che il presente ricorso risulta ricevibile anche con riferimento alla Del. Giunta dell’Unione n. 1/2004 ed alla Del. G.M. Comune di Tuglie n. 23/2004, in quanto trattasi di atti di natura endoprocedimentale non immediatamente lesivi, poichè hanno soltanto disposto l’avvio della procedura del trasferimento delle Polizie Municipali all’Unione (decisione già presa con l’approvazione dell’art. 8, comma 2, dello Statuto dell’Unione).
Sempre in via preliminare va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo sulla controversia in esame. Infatti, ai sensi dell’art. 63, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001 “sono devolute al Giudice Ordinario, in funzione di Giudice del Lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, …….., ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti. Quando questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione, il Giudice li disapplica, se illegittimi. L’impugnazione davanti al Giudice Amministrativo dell’atto amministrativo rilevante nella controversia non è causa di sospensione del processo”. Tale norma va interpretata alla luce dell’art. 2 L. n. 421/1992 e dell’art. 4 L. n. 59/1997 (Leggi delega per la privatizzazione del pubblico impiego), i quali hanno esteso al pubblico dipendente il regime di diritto privato limitatamente alla gestione del rapporto di lavoro con contestuale previsione di affidamento delle relative controversie al Giudice Ordinario, per cui alla cognizione di quest’ultimo giudice spetta soltanto il rapporto di lavoro attinente alla fase successiva all’approvazione della graduatoria definitiva (al riguardo va evidenziato che l’art. 63, comma 4, D.Lg.vo n. 165/2001 statuisce che “restano devolute alla giurisdizione del Giudice Amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni”): infatti, nella fase della gestione del rapporto di lavoro il datore di lavoro pubblico non adotta più provvedimenti, ma atti di microorganizzazione (cioè atti paritetici implicanti l’esercizio dei poteri del datore di lavoro privato, a fronte dei quali il dipendente vanta un diritto soggettivo e non un interesse legittimo: cfr. artt. 4, comma 2, e 5, comma 2, D.Lg.vo n. 165/2001). Mentre dall’interpretazione combinata delle norme sopra richiamate si ricava agevolmente che l’impugnazione degli atti di cd. macro-organizzazione (cioè le scelte organizzative che riguardano le linee fondamentali dell’assetto degli uffici, che si estrinsecano a monte del rapporto di impiego e perciò implicano l’esercizio di poteri non privatistici o negoziali, ma l’esercizio di poteri pubblicistici, in quanto tali atti organizzatori sono interamente permeati da interessi pubblici: cfr. artt. 2, comma 1, e 4, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001), finalizzata ad ottenere il loro annullamento giurisdizionale, va proposta dinanzi al Giudice Amministrativo, in quanto di fronte a tali atti i ricorrenti possono vantare solo una posizione soggettiva di interesse legittimo, la cui tutela spetta esclusivamente al Giudice Amministrativo ai sensi dell’art. 103, comma 1, Cost.: infatti, ai sensi del citato art. 63, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001 possono solo essere disapplicati dal Giudice Ordinario, per cui da tale norma si deduce che tali atti possono essere sindacati dal Giudice Ordinario solo in via incidentale, ma possono essere annullati soltanto dal Giudice Amministrativo. Perciò deve ritenersi che il ricorso in esame spetta alla cognizione del Giudice Amministrativo per la parte in cui è stato chiesto l’annullamento degli atti relativi e/o connessi al trasferimento della funzione amministrativa della Polizia Locale dal Comune di Tuglie all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine (cioè di una scelta di carattere organizzativo fondamentale, in quanto delinea un nuovo assetto organizzativo della Polizia Locale, di fronte alla quale i ricorrenti possono vantare solo una posizione soggettiva di interesse legittimo).
Anche se la Del. Giunta dell’Unione n. 10/2004 dovesse essere qualificata come atto di conferimento di incarico dirigenziale, parimenti sussiste la Giurisdizione del Giudice Amministrativo. Infatti, tra gli atti di cd. macro-organizzazione rientrano anche “l’individuazione degli uffici di maggiore rilevanza e dei modi di conferimento della titolarità dei medesimi” (cfr. art. 2, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001) e le “nomine, designazioni ed atti analoghi”, quando tali nomine da parte degli organi di governo (che esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo) assumono un prevalente carattere di indirizzo politico-amministrativo (cfr. art. 4, comma 1, lett. e, D.Lg.vo n. 165/2001). Pertanto, dall’interpretazione combinata delle norme sopra citate si ricava che la giurisdizione del Giudice Amministrativo si estende anche ai provvedimenti, con i quali l’organo di indirizzo politico affida ad un soggetto esterno (cioè ad una persona non dipendente della stessa Amministrazione) la responsabilità temporanea della gestione di un settore dell’Amministrazione, finalizzata al raggiungimento di un preciso obiettivo di rilevanza fondamentale per l’Ente, il quale non può essere realizzato utilizzando il personale di ruolo dell’Amministrazione.
Le questioni relative al conferimento degli incarichi dirigenziali, infatti, spettano alla cognizione del giudice ordinario (ex art. 63 D. Lgs. n. 165 del 2001) solo se attengono alla gestione del rapporto di lavoro, atteso che la cognizione degli interessi legittimi spetta in via esclusiva al giudice amministrativo e il potere esercitato con il conferimento di un incarico dirigenziale al di fuori della gestione del rapporto di impiego, cioè ammettendo un soggetto all’impiego con l’ente pubblico, non può che essere qualificato come autoritativo e quindi correlato ad una posizione di interesse legittimo (sull’attribuzione al giudice amministrativo delle controversie attinenti all’esercizio di un potere autoritativo vedi la sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004).
Mentre, il ricorso in esame va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione solo nella parte in cui è stata impugnata la Direttiva n. 2, emanata il 23.4.2004 dal Comandante della Polizia dell’Unione (con la quale il Comandante della Polizia dell’Unione: 1) ha fatto diventare Uffici decentrati i Comandi di Polizia Municipale dei Comuni facenti parte dell’Unione; 2) ha nominato Vice Comandanti della Polizia dell’Unione i Responsabili delle Polizie Municipali di ogni Comune, stabilendo che potevano agire direttamente per l’ordinaria amministrazione, mentre per le questioni eccedenti l’ordinaria amministrazione dovevano consultare il Comandante della Polizia dell’Unione), in quanto quest’ultimo atto è stato emanato ai sensi dell’art. 5, comma 2, D.Lg.vo n. 165/2001 nell’esercizio dei poteri del datore di lavoro privato, per cui rispetto a tale atto la posizione soggettiva dei ricorrenti assume la configurazione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo.
Infine, sempre in via preliminare va precisato che il presente ricorso collettivo è ammissibile, in quanto: 1) è stato proposto contro i medesimi atti; 2) risulta comune l’interesse sostanziale e/o interesse a ricorrere fatto valere in giudizio dai ricorrenti (impedire il trasferimento, quantomeno immediato, della funzione Polizia Locale dal Comune di Tuglie all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine); 3) i motivi di ricorso risultano identici; 4) le posizioni dei ricorrenti (anche se quella del Responsabile della Polizia Municipale del Comune di Tuglie risulta differenziata rispetto a quella degli altri Vigili) non sono in conflitto tra di loro, sia perché l’accoglimento del ricorso nei confronti di uno qualsiasi dei ricorrenti non risulta incompatibile con il contestale accoglimento del ricorso in favore di tutti gli altri ricorrenti, sia perché il contenuto della Direttiva n. 2, emanata il 23.4.2004 dal Comandante della Polizia dell’Unione, esplica i suoi effetti nei confronti di tutti i ricorrenti, anche se l’obbligo per le vicende di straordinaria amministrazione di consultare il Comandante della Polizia dell’Unione ricade direttamente sul Responsabile della Polizia Municipale del Comune di Tuglie.
Nel merito il presente ricorso risulta infondato e pertanto va respinto
per le seguenti ragioni.
1) La scelta di trasferire all’Unione dei Comuni la funzione amministrativa della Polizia Locale non può essere oggetto di impugnativa da parte dei ricorrenti, in quanto è stata già deliberata con l’approvazione dello Statuto (non impugnato con il presente ricorso) da parte dei Comuni aderenti. Al riguardo va evidenziato che ai sensi dell’art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000: 1) l’Unione di Comuni è un Ente Locale al quale si applicano “i principi previsti per l’ordinamento dei Comuni”; 2) lo Statuto dell’Unione dei Comuni individua “le funzioni svolte dall’Unione”; 3) l’Unione dei Comuni ha la potestà regolamentare “per lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate” dai Comuni facenti parte dell’Unione. Pertanto, tenuto conto delle disposizioni normative contenute nel citato art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000 e dei predetti artt. 1, comma 1, 8, commi 1, 2, 4,e 5, e 9, comma 1, dello Statuto, si evince che l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine ha una competenza in materia di Polizia Municipale, che non necessita dell’emanazione da parte dei Comuni aderenti di ulteriori provvedimenti di attribuzione all’Unione di tale competenza (già conferita con l’approvazione dello Statuto) eccetto gli atti necessari per rendere efficace il trasferimento dai Comuni all’Unione della funzione amministrativa di Polizia Locale (che l’art. 9, comma 1, dello Statuto riserva alle Giunte dei singoli Comuni), per cui l’Unione dopo l’approvazione dello Statuto da parte dei Comuni aderenti può assumere tutte le decisioni in materia di Polizia Locale, mentre i Comuni possono (più esattamente sono tenuti, in quanto dopo aver devoluto all’Unione la funzione della Polizia Locale hanno il dovere di collaborare con l’Unione all’attuazione della citata norma statutaria, che ha già sancito il trasferimento di tale funzione dai Comuni all’Unione) adottare soltanto gli atti necessari per rendere concreto e vigente l’esercizio da parte dell’Unione della funzione amministrativa della Polizia Locale (come nella specie le Delibere G.M. nn. 23 e 116 del 2004, con la quale il Comune di Tuglie ha disposto il comando presso l’Unione dei propri Vigili e il passaggio in favore dell’Unione dei beni strumentali utilizzati dai medesimi Vigili).
Comunque, va messo in rilievo che tale scelta assume il significato di una decisione latamente discrezionale di carattere politico-amministrativo, che risulta coerente con le finalità indicate dal Legislatore nazionale (cfr. art. 31, comma 7, L. n. 289/2002, il quale privilegia la realizzazione di “soluzioni integrate per lo sviluppo delle attività di controllo del territorio finalizzate a incrementare la sicurezza dei cittadini secondo modelli di Polizia di prossimità”, prevedendo l’incremento dei contributi destinati alle Unioni dei Comuni “per l’esercizio in forma congiunta dei servizi di Polizia Locale”).
In ogni caso, va evidenziato che tale scelta (contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti) risulta motivata anche con riferimento all’esigenza di adottare misure organizzative coerenti con i criteri di efficienza ed economicità (stabiliti dall’art. 1, comma 1, L. n. 241/1990 con riferimento a tutta l’attività amministrativa): infatti, risulta evidente che la gestione di qualsiasi servizio o funzione amministrativa con riferimento a più Comuni confinanti comporta un maggiore coordinamento operativo e perciò una maggiore efficienza e minori sprechi nella gestione delle risorse sia umane che dei mezzi utilizzati.
2) Non può essere configurato come sviamento dalla causa tipica la decisione di un Ente Locale di approfittare degli incentivi finanziari offerti dall’ordinamento vigente, i quali, se utilizzati per il miglioramento della gestione del servizio o dell’espletamento della funzione amministrativa, si concretizzano in una migliore attuazione dell’interesse pubblico e perciò in un vantaggio per la collettività.
3) Nella fattispecie in esame non risulta violata la competenza del Consiglio Comunale, dal momento che con la Del. n. 23/2002 il Consiglio Comunale di Tuglie ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. c), D.Lg.vo n. 267/2000 aveva già assunto la decisione di trasferire la funzione amministrativa della Polizia Locale all’Unione dei Comuni, per cui la successiva decisione adottata dalla Giunta Comunale con Delibere n. 23 e 116 del 2004 assume la configurazione di un atto attuativo e/o esecutivo di una decisione già presa dal Consiglio Comunale, rientrante nell’ambito della sua competenza in quanto ai sensi dell’art. 48, comma 2, D.Lg.vo n. 267/2000 la Giunta risulta competente per “l’attuazione degli indirizzi generali del Consiglio”.
4) L’Unione dei Comuni non ha apportato alcuna modifica agli organici dei singoli Comandi di Polizia Municipale, ma dopo il passaggio dei Vigili e dei beni strumentali nella disponibilità dell’Unione (cfr. Delibere G.M. nn. 23 e 116 del 2004) si è limitata ad unificare in un solo Corpo di Polizia tutti i Vigili alle dipendenze dei Comuni aderenti all’Unione (come avviene in tutti i casi in cui più Enti vengono accorpati in un unico Ente). Al riguardo deve ritenersi giustificata la sequenza procedimentale seguita dall’Unione dei Comuni resistente, la quale ha prima deciso di avviare la procedura di trasferimento della funzione Polizia Locale dai Comuni all’Unione e poi (dopo il passaggio del personale con la formula del comando e l’uso gratuito dei beni strumentali) ha provveduto ad individuare la dotazione organica ed i beni strumentali del Corpo della Polizia dell’Unione (con Del. Giunta dell’Unione n. 9/2004) e ad approvare in via provvisoria (in quanto valido fino alla stesura del Regolamento definitivo, della cui redazione “entro e non oltre il 30.5.2004” veniva incaricato con Del. Giunta dell’Unione n. 10/2004 il Dott. Tarantino) un Regolamento (quello vigente presso il Comune di Nardò “per quanto applicabile”) del Corpo della Polizia dell’Unione, dal momento che, fino a quando i Comuni non mettevano a disposizione dell’Unione il personale ed i beni strumentali, l’Unione non poteva individuare una specifica dotazione organica.
Pur prescindendo dalla circostanza che in sede di adozione della Del. n. 1/2004 la Giunta dell’Unione aveva già adottato un Regolamento provvisorio disciplinante il trasferimento della Polizia Locale dai Comuni all’Unione, va sottolineato che non risulta illogica la scelta effettuata con Del. Consiglio dell’Unione n. 3/2004 di applicare in via provvisoria (cioè fino al 30.5.2004, data in cui il Comandante della Polizia dell’Unione doveva predisporre il Regolamento definitivo) al Corpo della Polizia dell’Unione il Regolamento vigente nel Comune di Nardò (in quanto compatibile), attesocchè le dimensioni del Corpo della Polizia Municipale di tale Comune possono essere grosso modo equiparate a quelle del Corpo di Polizia di un’Unione di 5 Comuni di piccole dimensioni.
Inoltre, va puntualizzato che l’Unione dei Comuni resistente ha osservato le disposizioni contenute nell’art. 31 D.Lg.vo n. 165/2001, consultando le Organizzazioni Sindacali, ed ha raccolto l’invito a riaprire il confronto con le Organizzazioni Sindacali, rinviando l’attivazione del trasferimento della funzione della Polizia Locale (previsto per l’1.3.2004).
5) La decisione di istituire il Corpo della Polizia dell’Unione, in attuazione dell’art. 8, comma 2, dello Statuto dell’Unione, costituisce un atto amministrativo generale, per il quale ai sensi dell’art. 13, comma 1, L. n. 241/1990 non trova applicazione l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento ex art. 7 L. n. 241/1990, ma soltanto l’obbligo della consultazione con le Organizzazioni Sindacali, rispettato (come sopra visto) dall’Unione dei Comuni resistente.
6) La decisione di istituire il Corpo della Polizia dell’Unione è una scelta di indirizzo politico amministrativo, non spettante ai Dirigenti, anche se comporta conseguentemente il trasferimento della dipendenza funzionale dei Vigili dai singoli Comuni all’Unione.
7) Prescindendo dalla circostanza che la formula del comando era stata suggerita dalle Organizzazioni Sindacali in sede di confronto con gli organi dell’Unione, tale formula risulta una scelta organizzativa legittima, in quanto adottata in sede di prima applicazione e fino al 31.12.2004, cioè in una fase in cui risultava necessario soltanto avviare da parte dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine l’esercizio della funzione amministrativa della Polizia Locale in attesa della definizione da parte dell’Unione del relativo Regolamento e della connessa dotazione organica, con continuazione della dipendenza giuridica ed economica dei Vigili verso i rispettivi Comuni di appartenenza, per cui nella specie ricorrono i presupposti dell’istituto del comando, in quanto vi è stato il concerto tra l’Ente di provenienza e quello di destinazione ed il comando risulta temporaneo (fino al 31.12.2003).
Al riguardo va pure precisato che nella fattispecie in esame non ha riievo la dedotta violazione dell’art. 24, comma 3, dello Statuto (norma che prevede la stipula di una convenzione intorno alle modalità di raccordo tra i Comuni e l’Unione), atteso che (a nulla rilevando il fatto che tale norma disciplina la diversa ipotesi del modello organizzativo dell’avvalimento degli Uffici comunali e non l’esercizio delle funzioni già trasferite dai Comuni all’Unione, in quanto le modalità della utilizzazione da parte dell’Unione del personale comunale, la ripartizione delle spese, ecc. se non regolate dallo Statuto debbono trovare la propria disciplina nella volontà espressa dai Comuni interessati, cioè in una convenzione apposita) il vizio in questione è stato dedotto per la prima volta con la memoria conclusionale del 25.11.2004, cioè oltre il termine decadenziale e con atto non notificato.
8) L’art. 19 dello Statuto dell’Unione dei Comuni resistente prevede in deroga all’art. 50 D.Lg.vo n. 267/2000 la competenza in via residuale della Giunta anche in materia di nomina dei responsabili degli Uffici e dei Servizi, di conferimento di incarichi dirigenziali e/o di collaborazione esterna (come quello assegnato al Dott. Tarantino), mentre l’art. 16 del citato Statuto prevede la competenza del Presidente, “sentita la Giunta dei Sindaci”, soltanto in materia di nomina, designazione e revoca dei rappresentanti dell’Unione presso Enti, Aziende, Istituzioni e Società.
9) La decisione della Giunta dell’Unione di nominare provvisoriamente per la durata di soli 3 mesi un Comandante del Corpo di Polizia esterno (diverso dai Comandanti delle Polizie Municipali dei Comuni facenti parte dell’Unione) risulta finalizzata soprattutto alla redazione del Regolamento della Polizia Locale dell’Unione; è quindi logico che si sia voluto incaricare un soggetto con qualifica dirigenziale e che tale soggetto, in assenza di personale con qualifica dirigenziale in servizio presso i Corpi di Polizia Municipale dei Comuni dell’Unione, sia stato individuato all’esterno dell’Unione.
10) L’istituzione del Corpo della Polizia Locale dell’Unione comporta conseguentemente ed automaticamente la nomina di un solo Comandante del Corpo con le connesse prerogative stabilite dalla L. n. 65/1986, il quale dovrà recepire le direttive del Presidente dell’Unione e non più quelle dei Sindaci dei Comuni appartenenti all’Unione, ma tale inevitabile circostanza non può essere interpretata come un demansionamento degli attuali Comandanti delle Polizie Municipali, in quanto tali funzionari conservano la qualifica funzionale di appartenenza.
Né può sostenersi che la normativa contenuta nella L. n. 65/1986 e nella L.R. n. 2/1989 e le relative esigenze di salvaguardia dell’autonomia organizzativa del Responsabile della Polizia Municipale, il quale dipende funzionalmente dal Sindaco (esigenze ribadite dalle norme di contrattazione collettiva), possano impedire nel caso di istituzione di un’Unione di Comuni l’accorpamento di più Polizie Municipali in un solo Corpo di Polizia, in quanto dall’interpretazione sistematica dell’ordinamento giuridico risulta il contrario (cfr. gli artt. 1, comma 2, e 4, comma 1, della stessa L. n. 65/1986, i quali rispettivamente prevedono che “i Comuni possono gestire il servizio di Polizia Municipale nelle forme associative previste dalla Legge dello Stato” e che “i Comuni singoli o associati adottano il Regolamento del servizio di Polizia Municipale” e da ultimo il citato art. 31, comma 7, L. n. 289/2002, il quale addirittura premia con lo stanziamento di apposite fonti le Unioni dei Comuni che decidono di esercitare in forma congiunta i servizi di Polizia Locale). Al riguardo il Comandante della Polizia dell’Unione, Dott. Tarantino, non può essere assimilato ad un qualsiasi Dirigente Amministrativo, che si frappone tra il Responsabile della Polizia Municipale ed il Sindaco di uno dei Comuni aderenti all’Unione, in quanto il predetto Dott. Tarantino ha la responsabilità dell’unico Corpo di Polizia Locale esistente, cioè quello dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, il quale si è sostituito alle precedenti Polizie Municipali dei Comuni aderenti all’Unione, che sono ora confluite nel predetto unico Corpo di Polizia Locale (perciò, il Comandante
della Polizia dell’Unione dipende funzionalmente dal Presidente dell’Unione e non dai Sindaci dei Comuni facenti parte dell’Unione: al riguardo va segnalato che, quando gli artt. 2 e 9, comma 1, L. n. 65/1986 si riferiscono al Sindaco, fanno riferimento alla fattispecie della Polizia Municipale di un singolo Comune e non alla Polizia Locale di più Comuni associati, ipotesi esplicitamente ammessa, come sopra detto, dagli artt. 1, comma 2, e 4, comma 1, della stessa L. n. 65/1986; inoltre, risulta conseguente che le funzioni in materia di Polizia Locale, le quali sono attribuite ai sensi dell’art. 54 D.Lg.vo n. 267/2000 al Sindaco, nella fattispecie in esame dell’Unione dei Comuni sono svolte dal Presidente dell’Unione).
A quanto sopra consegue la reiezione del ricorso in esame, nella parte in cui sono stati impugnati gli atti della procedura di trasferimento della funzione della Polizia Locale dal Comune di Tuglie all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine (più precisamente la Del. Consiglio dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 3 del 16.4.2004, le Delibere Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 1 del 24.1.2004, n. 5 del 5.4.2004 e n. 9 dell’8.4.2004 e le Delibere G.M. n. 23 del 31.1.2004, n. 61 del 28.2.2004, n. 68 del 30.3.2004 e n. 116 del 6.4.2004) e la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 10 del 15.4.2004 (con la quale è stato affidato l’incarico di Comandante del Corpo della Polizia Locale dell’Unione al Dott. Tarantino Cosimo), e l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del ricorso in epigrafe, nella parte in cui è stata impugnata la Direttiva n. 2 del 23.4.2004 a firma del Comandante della Polizia Municipale dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce, in parte respinge ed in parte dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso in premessa.
Spese compensate.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita ad opera dell’Autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 9.12.2004.
Antonio Cavallari – Presidente
Pasquale Mastrantuono - Estensore.
Pubblicata il 26 gennaio 2005
ALTRE SENTENZE UTILI
Trasferimento
del servizio di polizia locale ad una Unione di comuni
T.A.R.
Lecce - sentenza n. 278 del 26 gennaio 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
Reg. dec. 278/05
Il Tribunale Amministrativo
Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce, composto dai signori
magistrati:
Dott. Antonio Cavallari Presidente
Dott. Pasquale Mastrantuono Componente relatore
Dott. Tommaso Capitanio Componente
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul Ricorso n. 380/2004, proposto dai Sigg. Calcagnile Giuseppe, Leo
Massimiliano, Peluso Romolo e Zecca Lorenzo, rappresentati e difesi dall’Avv.
Loredana Capone, come da mandato a margine del ricorso, con domicilio eletto in
Lecce, Via V.M. Stampacchia n. 9;
contro
-l’Unione dei Comuni “Union 3”, in persona del Presidente p.t.,
rappresentata e difesa dall’Avv. Angelo Vantaggiato, come da mandato a margine
della memoria di costituzione ed in virtù della Delibera della Giunta n. 5 del
2.2.2004, con domicilio eletto in Lecce Via Zanardelli n. 7;
-il Comune di Porto Cesareo, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Comune di Leverano, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Comune di Copertino, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Comune di Carmiano, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Comune di Veglie, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Sig. Straniero Luigi, nella qualità di Comandante del Corpo della
Polizia Municipale dell’Unione dei Comuni “Union 3”, controinteressato non
costituito;
per l'annullamento
-della Del. Giunta dell’Unione dei Comuni “Union 3” n. 14 del
26.9.2003 e della relativa Convenzione allegata;
-del Decreto del Presidente dell’Unione dei Comuni “Union 3” n. 14
del 25.11.2003;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione dell’Unione dei Comuni “Union 3”;
Visto l’atto di motivi aggiunti, con il quale sono stati impugnati: 1)
la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni “Union 3” n. 3 del 27.1.2004; 2) il
Decreto del Presidente dell’Unione dei Comuni “Union 3” n. 1 del 5.3.2004;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 9.12.2004 la relazione del
Referendario Dott. Pasquale Mastrantuono ed uditi, altresì, per le parti gli
Avv.ti Loredana Capone e Angelo Vantaggiato;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
-I ricorrenti sono rispettivamente Comandanti dei Corpi della Polizia
Municipale dei Comuni di Carmiano, Veglie, Porto Cesareo e Leverano;
-con Del. C.C. n. 40 del 27.9.2002, con Del. C.C. n. 37 del 27.9.2002, con
Del. C.C. n. 11 del 27.9.2002, con Del. C.C. n. 88 del 27.9.2002 e con Del. C.C.
n. 69 del 27.9.2002 i Comuni rispettivamente di Carmiano, di Copertino, di
Leverano, di Porto Cesareo e di Veglie hanno deciso di aderire all’Unione dei
Comuni denominata “Union 3”, hanno approvato il relativo Statuto ed hanno
autorizzato il loro Sindaco a sottoscrivere l’atto costitutivo della predetta
Unione di Comuni tra i suddetti Comuni: l’art. 1, comma 1, di tale Statuto
statuisce che tale Unione di Comuni è stata istituta ai sensi dell’art. 32
D.Lg.vo n. 267/2000 “allo scopo di esercitare in forma congiunta le
funzioni” comunali indicate nello “Statuto e quelle che saranno
successivamente individuate”; l’art. 3 stabilisce che “l’Unione promuove
la progressiva integrazione con finalità di ottimizzazione e razionalizzazione
dell’attività amministrativa tra i Comuni che la costituiscono, da
realizzarsi mediante il trasferimento graduale di funzioni e servizi
comunali”; l’art. 4 dispone che “l’azione amministrativa dell’Unione
tende a conseguire l’ottimizzazione dei servizi offerti, la loro piena
fruibilità, la semplificazione delle procedure ed il contenimento dei costi.
Inoltre, l’Unione assume il metodo e gli strumenti della programmazione,
informa i rapporti con gli altri Enti Pubblici al principio della
collaborazione, organizza gli uffici secondo criteri di responsabilità,
gestisce i servizi pubblici locali secondo criteri di economicità, efficacia ed
efficienza”; l’art. 5 statuisce che “ i Comuni possono attribuire
all’Unione l’esercizio di ogni funzione amministrativa propria o ad essi
delegata ….. In via di primo trasferimento è attribuito l’esercizio delle
funzioni amministrative e la gestione dei servizi di seguito elencati: …… g)
iniziative nel comparto della vigilanza del territorio: polizia municipale e
protezione civile; …… Per ognuno dei servizi indicati …. è predisposto
dalla Giunta dell’Unione apposito Regolamento di attuazione del trasferimento
con indicazione delle risorse strumentali e umane trasferite e la definizione
dei reciproci rapporti finanziari.” (al riguardo l’art. 9, comma 1, lett. d,
prevede che i Regolamenti sono approvati dal Consiglio dell’Unione; l’art.
31 stabilisce che “ove necessario, fino all’emanazione dei propri atti
regolamentari il Consiglio può deliberare, su proposta della Giunta, di
adottare provvisoriamente taluno dei Regolamenti in vigore presso i Comuni che
costituiscono l’Unione”; l’art. 32 prevede che “il trasferimento delle
funzioni comunali all’Unione determina ….. l’inefficacia delle
disposizioni comunali. Gli organi dell’Unione curano di indicare negli atti di
propria competenza le normative e/o i provvedimenti comunali da ritenere, in
tutto o in parte, disapplicati”) “Il trasferimento di ulteriori competenze
all’Unione è deliberato su proposta della Conferenza dei Sindaci” (uno
degli organi dell’Unione: cfr. artt. 6 e 19) “con atto dei rispettivi
Consigli Comunali -con le procedure richieste per le modifiche statutarie-”
(al riguardo l’art. 33 stabilisce che “le proposte di modifica del presente
Statuto, deliberate dal Consiglio dell’Unione, sono inviate ai Consigli dei
Comuni partecipanti per la loro valutazione ed approvazione”) “entro il mese
di settembre e con effetto a decorrere dal 1° gennaio dell’anno
successivo”; l’art. 21 prevede che “l’Unione …. può avvalersi di
uffici e personale dei Comuni partecipanti, in fase di prima attuazione o in via
permanente secondo le modalità che saranno fissate in apposito Regolamento”;
l’art. 22, commi 1 e 3, prevede che “l’Unione ricerca con i Comuni
partecipanti ogni forma di collaborazione organizzativa idonea a rendere la
reciproca azione più efficace, efficiente ed economica.” “Il modello di
organizzazione mediante avvalimento degli uffici comunali è subordinato alla
stipula di un’apposita convenzione con i Comuni interessati, ove saranno
determinate le modalità di raccordo con i sistemi di direzione tanto
dell’Unione quanto degli stessi Comuni”;
-con Del. n. 9 dell’8.8.2003 la Giunta dell’Unione individuava come
Responsabile della futura Polizia Locale dell’Unione il Comandante della
Polizia Municipale del Comune di Copertino (il quale è il Comune di maggiori
dimensioni dell’Unione dei Comuni resistente);
-il Presidente dell’Unione resistente con nota prot. n. 136 del
9.9.2003, “in considerazione dell’urgenza di convocare il Consiglio
dell’Unione per il giorno 19.9.2003”, convocava per il giorno 11.9.2003 i
Consiglieri Comunali, i Segretari Comunali ed i funzionari Responsabili delle
Polizie Municipali dei Comuni facenti parte dell’Unione ad un apposito tavolo
di lavoro, avente ad oggetto il “Regolamento Servizio Polizia Municipale”: i
ricorrenti partecipavano (insieme al Comandante della Polizia Municipale del
Comune di Copertino) a tale tavolo di lavoro ed in tale occasione predisponevano
una bozza di Regolamento;
-con Del. n. 14 del 26.9.2003 il Consiglio dell’Unione resistente, dopo
aver richiamato gli artt. 5, commi 1 e 2 lett. g), 9 e 22 dello Statuto,
deliberava il trasferimento dai Comuni all’Unione delle competenze in materia
di “realizzazione di progetti per l’erogazione di servizi di Polizia
Municipale di interesse intercomunale e la loro gestione” ed a tal fine
approvava uno schema di convenzione, il quale prevede le seguenti disposizioni:
l’art. 2, comma 1, precisa che “con la presente convenzione vengono
disciplinate le modalità di trasferimento alla Union 3 dei servizi di Polizia
Locale giænbsp; in capo ai Comuni”; l’art. 3 individua le “finalità
dell’istituzione del servizio di Polizia Locale dell’Union 3” (A
“presenza costante delle forze di Polizia Locale sul territorio dell’Unione,
a scopo di prevenzione generale e di controllo dei fenomeni rilevanti ai fini
della sicurezza e della circolazione stradale, della protezione del territorio e
dell’ambiente”; B “uniformità di comportamenti e più efficaci
metodologie di intervento sul territorio dell’Unione”; C “coordinamento
con le altre forze pubbliche operanti sul territorio dell’Unione al fine di
garantire la tutela e la sicurezza della popolazione”); l’art. 4 elenca le
funzioni di Polizia Locale trasferite all’Unione (circolazione stradale,
manifestazioni locali che richiedono l’impiego di personale ulteriore rispetto
alla dotazione di un singolo Comune e protezione ambientale) ed esclude
espressamente dal trasferimento l’attività di notifica, di Polizia
Amministrativa (attività istruttoria finalizzata al rilascio di licenze e/o
autorizzazioni) e tutte le altre attività “non contemplate nel presente
atto” (il comma 4 di tale articolo puntualizza che l’organizzazione delle
attività trasferite “sarà perseguita mediante atti di gestione del
Responsabile del Servizio Polizia Locale dell’Union 3, sentito l’Ufficio di
coordinamento”, composto da tutti i Responsabili, o loro delegati, delle
Polizie Municipali dei Comuni aderenti all’Unione); l’art. 5, dopo aver
precisato che la convenzione in commento entrava in vigore dalla data della sua
sottoscrizione da parte dei Sindaci dei Comuni facenti parte dell’Unione e dal
Presidente dell’Unione (il quale ai sensi dell’art. 12 dello Statuto deve
essere eletto tra i Sindaci), prevede che “il Consiglio dell’Unione, entro
due anni dalla data di entrata in vigore della presente convenzione, valuterà
se trasferire anche il servizio di Polizia Amministrativa e costituire, quindi,
il Corpo della Polizia dell’Union 3”; l’art. 7 statuisce che, “fermo
restando il principio che ciascun Sindaco è autorità di Polizia Locale nel
proprio Comune”, gli organi competenti dell’Unione ad amministrare le
funzioni di Polizia Locale trasferite sono la Conferenza dei Sindaci, il
Comandante Responsabile del servizio di Polizia Locale dell’Union 3 e
l’Ufficio di coordinamento; l’art. 8 stabilisce che “la Conferenza dei
Sindaci ha il compito di verificare l’andamento del servizio Polizia Locale e
di elaborare gli indirizzi che dovranno essere resi operativi”; l’art. 9,
comma 1, statuisce che “il Comandante Responsabile del servizio è individuato
dal Presidente con apposito provvedimento, sentita la conferenza dei Sindaci”;
i commi 2 e 3 dell’art. 9 stabiliscono che il Responsabile della Polizia
Locale dell’Unione “coordina l’impiego tecnico-operativo degli addetti
alla Polizia Locale” dell’Unione “ed assolve le funzioni di cui all’art.
9 della L. n. 65/1986” ed ha il compito di attuare gli indirizzi della
Conferenza dei Sindaci, predisporre i piani di lavoro, elaborare insieme
all’Ufficio di coordinamento i piani operativi di gestione, svolgere le
funzioni di coordinamento (finalizzate ad uniformare le tecniche operative ed
organizzative), emanare ordini di servizio e di relazionare periodicamente agli
organi dell’Unione sul funzionamento e sull’efficacia del servizio
unificato; i commi 4 e 5 dell’art. 9 puntualizzano che il Comandante della
Polizia dell’Unione deve rispettare “ruolo, prerogative e competenze dei
Responsabili dei singoli Corpi di Polizia Municipale dei Comuni convenzionati”
(i quali “mantengono la responsabilità di cui all’art. 9 L. n. 65/1986”),
“garantendone l’autonomia e favorendo la collaborazione reciproca per il
raggiungimento degli obiettivi prefissati”; l’art. 10 prevede che
l’Ufficio di coordinamento “collabora all’organizzazione del lavoro”
(verifiche periodiche, processi formativi degli addetti, analisi delle esigenze
di ciascun territorio comunale), “partecipa alla stesura dei programmi
generali e dei piani di lavoro, sottoscrivendoli per accettazione e motivando
eventuali osservazioni in difformità” e svolge tutte le attività che la
Conferenza dei Sindaci ritenga di assegnargli; l’art. 12 prevede che entro 6
mesi dalla sottoscrizione della Convenzione l’Ufficio di coordinamento deve
presentare alla Conferenza dei Sindaci una “proposta di Regolamento di
organizzazione del servizio di Polizia Locale”, la quale deve rispettare gli
“inquadramenti di categoria di cui al vigente CCNL”, deve “prevedere di
massima l’utilizzo del personale sul proprio territorio” e “deve tener
conto delle professionalità specifiche acquisite, favorendo lo sviluppo delle
stesse”; l’art. 13 stabilisce che il personale addetto alle funzioni di
Polizia Locale trasferite all’Unione sarà individuato “con apposito atto di
Giunta Comunale” e dipenderà “funzionalmente dal Presidente p.t.
dell’Union 3”, ma il rapporto di impiego continuerà “ad essere
regolamentato e disciplinato dalle singole Amministrazioni di provenienza”;
l’art. 15 stabilisce che i beni strumentali in dotazione alle singole Polizie
Municipali dei Comuni aderenti all’Unione “vengono assegnati in comodato
gratuito all’Union 3”;
-con Decreto n. 14 del 25.11.2003 il Presidente dell’Unione dei Comuni
resistente, dopo aver richiamato la Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 e più
in particolare gli artt. 9 e 12 della relativa Convenzione allegata e la Del.
Giunta dell’Unione n. 9/2003, “sentita la Conferenza dei Sindaci”,
nominava ai sensi dell’art. 50, comma 10, D.Lg.vo n. 267/2000, “fino al
31.12.2003”, Responsabile della Polizia Municipale dell’Unione il Comandante
della Polizia Municipale del Comune di Copertino, attribuendogli specificamente
“il compito di predisporre la proposta del Regolamento di organizzazione del
servizio di Polizia Locale dell’Unione”: tale Decreto veniva comunicato ai
ricorrenti dal Segretario Generale dell’Union 3 con nota prot. n. 238 del
27.11.2003;
-con nota del 17.12.2003 i ricorrenti chiedevano la copia della Del.
Consiglio dell’Unione n. 12/2003 e del Decreto Presidenziale n. 14/2003: le
copie di tali atti venivano consegnate ai ricorrenti in data 15.1.2003;
-con nota prot. n. 40 del 5.1.2004 il Responsabile del servizio Polizia
Locale dell’Unione invitava i ricorrenti il giorno 8.1.2004, per discutere la
proposta del Regolamento di organizzazione del servizio di Polizia Locale
dell’Unione: con verbale dell’8.1.2004, inviato al Responsabile della
Polizia Locale dell’Union 3, i ricorrenti chiedevano un rinvio della predetta
riunione, ma al contempo facevano osservare di aver già redatto una bozza di
Regolamento in seguito alla convocazione del Presidente dell’Unione dei Comuni
resistente di cui alla nota prot. n. 126 del 9.9.2003;
-poiché a tale incontro i ricorrenti non si presentavano, con nota prot.
n. 180 del 19.1.2004 il Responsabile della Polizia Locale dell’Union 3
invitava nuovamente i ricorrenti per discutere la proposta del Regolamento di
organizzazione del servizio di Polizia Locale dell’Unione;
-con il presente ricorso i ricorrenti hanno impugnato la Del. Giunta
dell’Unione dei Comuni “Union 3” n. 14/2003, unitamente alla relativa
Convenzione allegata, ed il Decreto del Presidente della predetta Unione dei
Comuni n. 14/2003, deducendo la violazione e la falsa applicazione dello Statuto
sotto diversi profili, del giusto procedimento, dell’art. 32 D.Lg.vo n.
267/2000, dei principi generali in materia di atto amministrativo, dell’art. 7
L. n. 241/1990, dei principi di decentramento amministrativo in tema di
autonomia dei singoli corpi di Polizia Municipale, degli artt. 2 e 9 L. n.
65/1986, della L.R. n. 2/1989, dei Regolamenti comunali del servizio di Polizia
Municipale, l’incompetenza assoluta del Presidente dell’Unione dei Comuni
resistente, l’eccesso di potere per assoluta carenza dei presupposti di fatto
e di diritto, falsa ed erronea presupposizione di fatto e di diritto,
travisamento dei fatti, contraddittorietà, difetto dei presupposti, estrema
superficialità dell’agire amministrativo, abuso e illogicità;
-successivamente con Del. Giunta dell’Unione n. 3 del 27.1.2004 il
Comandante della Polizia Municipale del Comune di Copertino veniva confermato
nell’incarico di Responsabile della Polizia Locale dell’Unione dei Comuni
resistente (venivano altresì confermati i responsabili degli altri servizi
assunti dall’Unione; questo con determinazione non lesiva della posizione
giuridica del ricorrente e perciò non contestata) con decorrenza
dall’1.1.2004 fino al 30.4.2004 (al riguardo veniva richiamato l’art. 21,
comma 2, dello Statuto), facendo presente che tali incarichi erano subordinati
al rilascio dell’autorizzazione e/o nulla- osta del Comune di Copertino
(Amministrazione di appartenenza del controinteressato);
-con Decreto n. 1 del 5.3.2004 il Presidente dell’Unione dei Comuni
resistente, dopo aver richiamato gli artt. 21, comma 2, e 22, comma 1, dello
Statuto, la Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 e più in particolare
l’art. 9 della relativa Convenzione allegata, e la Del. Giunta dell’Unione
n. 3/2004, nominava ai sensi dell’art. 50, comma 10, D.Lg.vo n. 267/2000, “a
decorrere dall’1.1.2004 fino al 30.4.2004”, Responsabile della Polizia
Municipale dell’Unione il Comandante della Polizia Municipale del Comune di
Copertino;
-con atto di motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato la Del. Giunta
dell’Unione n. 3/2004 ed il Decreto Presidente dell’Unione n. 1/2004,
deducendo la violazione dell’art. 9 della Convenzione, dei principi di
efficacia, economicità e logicità dell’azione amministrativa, dell’art. 22
dello Statuto, falsa applicazione dello Statuto, del Contratto Collettivo del
personale del comparto delle Autonomie Locali, dei principi generali in tema di
procedimento amministrativo, del giusto procedimento, dei principi in materia di
organizzazione burocratica, dei principi in materia di buon funzionamento degli
Enti Locali, dei principi di decentramento amministrativo in tema di autonomia
dei singoli corpi di Polizia Municipale, degli artt. 2 e 9 L. n. 65/1986, della
L.R. n. 2/1989, l’eccesso di potere per falsa ed erronea presupposizione di
fatto e di diritto, difetto dei presupposti di fatto e di diritto,
contraddittorietà sotto diversi profili, superficialità dell’azione
amministrativa, abuso, sviamento e illogicità;
-si è costituita in giudizio l’Unione dei Comuni “Union 3”, la
quale ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e dell’atto di motivi
aggiunti.
All’udienza del 9.12.2004 il ricorso passava quindi in decisione.
DIRITTO
In via preliminare va affermata la giurisdizione del Giudice
Amministrativo sulla controversia in esame. Infatti, ai sensi dell’art. 63,
comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001 “sono devolute al Giudice Ordinario, in funzione
di Giudice del Lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle
dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2,
…….., incluse le controversie concernenti l’assunzione al lavoro, il
conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità
dirigenziale, ………, ancorché vengano in questione atti amministrativi
presupposti. Quando questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione, il
Giudice li disapplica, se illegittimi. L’impugnazione davanti al Giudice
Amministrativo dell’atto amministrativo rilevante nella controversia non è
causa di sospensione del processo”. Tale norma va interpretata alla luce
dell’art. 2 L. n. 421/1992 e dell’art. 4 L. n. 59/1997 (Leggi delega per la
privatizzazione del pubblico impiego), i quali hanno esteso al pubblico
dipendente il regime di diritto privato limitatamente alla gestione del rapporto
di lavoro con contestuale previsione di affidamento delle relative controversie
al Giudice Ordinario, per cui alla cognizione di quest’ultimo giudice spetta
soltanto il rapporto di lavoro attinente alla fase successiva all’approvazione
della graduatoria definitiva (al riguardo va evidenziato che l’art. 63, comma
4, D.Lg.vo n. 165/2001 statuisce che “restano devolute alla giurisdizione del
Giudice Amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per
l’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni”): infatti,
nella fase della gestione del rapporto di lavoro il datore di lavoro pubblico
non adotta più provvedimenti, ma atti di microorganizzazione (cioè atti
paritetici implicanti l’esercizio dei poteri del datore di lavoro privato, a
fronte dei quali il dipendente vanta un diritto soggettivo e non un interesse
legittimo: cfr. artt. 4, comma 2, e 5, comma 2, D.Lg.vo n. 165/2001). Mentre
dall’interpretazione combinata delle norme sopra richiamate si ricava
agevolmente che l’impugnazione degli atti di cd. macro-organizzazione (cioè
le scelte organizzative che riguardano le linee fondamentali dell’assetto
degli uffici, che si estrinsecano a monte del rapporto di impiego e perciò
implicano l’esercizio di poteri non privatistici o negoziali, ma l’esercizio
di poteri pubblicistici, in quanto tali atti organizzatori sono interamente
permeati da interessi pubblici: cfr. artt. 2, comma 1, e 4, comma 1, D.Lg.vo n.
165/2001), finalizzata ad ottenere il loro annullamento giurisdizionale, va
proposta dinanzi al Giudice Amministrativo, in quanto di fronte a tali atti i
ricorrenti possono vantare solo una posizione soggettiva di interesse legittimo,
la cui tutela spetta esclusivamente al Giudice Amministrativo ai sensi
dell’art. 103, comma 1, Cost.: infatti, ai sensi del citato art. 63, comma 1,
D.Lg.vo n. 165/2001 possono solo essere disapplicati dal Giudice Ordinario, per
cui da tale norma si deduce che tali atti possono essere sindacati dal Giudice
Ordinario solo in via incidentale, ma possono essere annullati soltanto dal
Giudice Amministrativo. Perciò deve ritenersi che il ricorso in esame spetta
alla cognizione del Giudice Amministrativo per la parte in cui è stato chiesto
l’annullamento degli atti relativi e/o connessi al trasferimento della
funzione amministrativa della Polizia Locale dai Comuni di Carmiano, di
Copertino, di Leverano, di Porto Cesareo e di Veglie all’Unione dei Comuni
denominata “Union 3”, in quanto tale decisione assume la configurazione di
una scelta di carattere organizzativo fondamentale, in quanto delinea un nuovo
assetto organizzativo della Polizia Locale, di fronte alla quale i ricorrenti
possono vantare solo una posizione soggettiva di interesse legittimo.
Nel merito il presente ricorso risulta fondato e pertanto va accolto.
Infatti, le parole contenute nell’art. 5, comma 2, lett. g), dello
Statuto dell’Unione dei Comuni resistente “in via di primo trasferimento è
attribuito l’esercizio delle funzioni amministrative e la gestione dei servizi
di seguito elencati: …… g) iniziative nel comparto della vigilanza del
territorio: polizia municipale e protezione civile” non possono essere
interpretate come la statuizione di un trasferimento immediato delle funzioni
amministrative inerenti la materia della Polizia Locale dai Comuni di Carmiano,
di Copertino, di Leverano, di Porto Cesareo e di Veglie all’Unione dei Comuni
denominata “Union 3”, attesocchè, diversamente da altre materie pure
elencate dall’art. 5, comma 2, dello Statuto (come per es. i servizi relativi
all’igiene ambientale; il contenzioso tributario e del lavoro; la consulenza
giuridica in materia di urbanistica ed appalti; i servizi socio assistenziali e
scolastici; i finanziamenti comunitari; gli espropri, l’istruttoria e la
definizione delle pratiche di condono edilizio; i servizi anagrafe e stato
civile; la formazione, l’applicazione dei contratti e le pensioni del
personale dei Comuni aderenti; la riscossione dei tributi; il controllo interno
dei Comuni aderenti; e l’edilizia residenziale pubblica), l’attribuzione dai
Comuni all’Unione della materia della Polizia Locale (e della protezione
civile) è stata effettuata solo per le “iniziative”, cioè l’Unione dei
Comuni resistente è stata abilitata dallo Statuto solo ad elaborare proposte,
idonee a realizzare un futuro trasferimento della suddetta materia dai Comuni
all’Unione, le quali, per diventare operative, devono ai sensi del comma 4 del
medesimo art. 5 dello Statuto essere approvate, “su proposta della conferenza
dei Sindaci”, da tutti i Comuni aderenti con apposita delibera da parte dei
Consigli Comunali, la quale deve essere adottata entro il mese di settembre (ed
ha effetto dal 1° gennaio dell’anno successivo), secondo le modalità
richieste per l’approvazione delle modifiche statutarie.
Al riguardo va sottolineato che nella fattispecie in esame, mentre il
testo della Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 parla di trasferimento delle
competenze “per la realizzazione di progetti per l’erogazione di servizi di
Polizia Municipale di interesse intercomunale”, l’approvazione della
convenzione allegata alla predetta Delibera ha comportato il trasferimento
immediato di alcune funzioni di Polizia Locale (cfr. l’art. 4 della
Convenzione citata, il quale prevede il trasferimento immediato all’Unione
delle funzioni in tema di circolazione stradale, manifestazioni locali che
richiedono l’impiego di personale ulteriore rispetto alla dotazione di un
singolo Comune e protezione ambientale, mentre il successivo art. 5, comma 2,
della medesima Convenzione ha previsto che entro due anni dalla data di entrata
in vigore della convenzione in esame, cioè entro 2 anni dalla sottoscrizione
della convenzione poiché l’art. 5, comma 1, della Convenzione stabilisce che
la stessa entra in vigore dalla data della sua sottoscrizione da parte dei
Sindaci dei Comuni aderenti, il Consiglio dell’Unione “valuterà se
trasferire” anche i servizi di Polizia Locale il cui esercizio è rimasto ai
sensi del citato art. 4 della Convenzione nella competenza dei singoli Comuni).
A dimostrazione che l’approvazione e sottoscrizione della predetta Convenzione
comporta non la mera elaborazione di un progetto da sottoporre
all’approvazione dei singoli Consigli Comunali, ma l’esercizio effettivo di
funzioni di Polizia Locale da parte dell’Unione, si evidenziano le seguenti
circostanze: 1) l’art. 2 della Convenzione attesta espressamente che la
Convenzione disciplina le modalità di trasferimento delle funzioni di Polizia
Locale dai Comuni all’Unione e l’art. 3, comma 1, della Convenzione usa
l’espressione “istituzione del servizio di Polizia Locale dell’Union 3”;
2) l’art. 4, ultimo comma, della Convenzione stabilisce che l’organizzazione
delle attività immediatamente trasferite all’Unione sono perseguite
“mediante atti di gestione del Responsabile del servizio Polizia Locale
dell’Union 3”; 3) gli arrt. 7, 8, 9 e 10 della Convenzione delineano in modo
puntuale le competenze degli organi dell’Unione (Conferenza dei Sindaci,
Responsabile del servizio Polizia Locale dell’Unione e Ufficio di
coordinamento, composto da tutti i Responsabili, o loro delegati, delle Polizie
Municipali dei Comuni aderenti all’Unione) nelle funzioni di Polizia Locale
immediatamente trasferite dalla data di sottoscrizione della Convenzione dai
Comuni all’Unione (cfr. pure l’art. 13, il quale disciplina lo status del
personale di vigilanza addetto all’espletamento delle funzioni trasferite
all’Unione); 4) l’art. 11 della Convenzione con riferimento alla fase della
prima attuazione delle attività di Polizia Locale trasferite all’Unione
rinvia all’Allegato B alla stessa Convenzione, il quale stabilisce che: A)
entro 10 giorni dalla sottoscrizione della convenzione il Responsabile del
servizio Polizia Locale dell’Unione deve predisporre il Piano di lavoro
(avente efficacia fino all’approvazione del Regolamento di organizzazione del
servizio), il quale doveva tener conto di alcune direttive (presenza diurna del
personale addetto al controllo della circolazione stradale nel Comune di Porto
Cesareo durante l’estate, servizio di controllo alle ore di entrata e di
uscita delle scuole e pattugliamento stradale almeno bisettimanale su tutto il
territorio) e di alcuni ordini di priorità (calamità e/o incidenti che
richiedono un pronto intervento, scadenze normative e data delle richieste di
intervento); B) il Responsabile del servizio Polizia Locale dell’Unione deve
inventariare i beni strumentali assegnati in comodato gratuito dai Comuni
aderenti (sul punto cfr. l’art. 15 della Convenzione) “ed assicurarsi, al
fine di dare la giusta visibilità al servizio de quo, che tutti gli automezzi
utilizzati siano dotati dei segni distintivi dell’Unione e della dicitura
Union 3” e che “tutti gli Agenti di Polizia Locale dell’Unione dovranno
applicare visibilmente i segni distintivi dell’Unione insieme alla dicitura
Union 3”; 5) l’art. 12 della Convenzione, nel prevedere l’elaborazione
entro 6 mesi dalla sottoscrizione della Convenzione di una proposta di
Regolamento di organizzazione del servizio, non statuisce espressamente che fino
all’adozione e/o all’entrata in vigore di tale Regolamento il servizio della
Polizia Locale dell’Unione non entra in funzione. Da quanto sopra detto
discende che con Del. C.C. n. 40 del 27.9.2002, con Del. C.C. n. 37 del
27.9.2002, con Del. C.C. n. 11 del 27.9.2002, con Del. C.C. n. 88 del 27.9.2002
e con Del. C.C. n. 69 del 27.9.2002 i Comuni rispettivamente di Carmiano, di
Copertino, di Leverano, di Porto Cesareo e di Veglie, nell’approvare lo
Statuto dell’Union 3, non hanno trasferito nemmeno in parte la materia della
Polizia Locale all’Unione dei Comuni resistente, ma hanno soltanto autorizzato
l’Union 3 a prendere iniziativa in tale materia, come per es. quella di
elaborare proposte e/o progetti di trasferimento di una parte o di tutte le
funzioni di Polizia Locale dai Comuni all’Unione, trasferimento che per essere
effettivo necessitava di un’apposita deliberazione da parte dei singoli
Consigli Comunali, come è avvenuto al momento dell’adesione all’Unione e
dell’approvazione del relativo Statuto.
Pertanto, poiché dalla documentazione acquisita in giudizio è emerso che
la suddetta Convenzione approvata con Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003
non è stata ratificata dai Consigli Comunali facenti parte dell’Union 3, la
medesima Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 e perciò anche la Convenzione
alla stessa allegata vanno annullate, dal momento che ai sensi dell’art. 5,
comma 2, lett. g), dello Statuto l’Unione dei Comuni resistente poteva solo
elaborare progetti e/o proposte, finalizzate al futuro trasferimento da parte
dei Comuni all’Unione della funzione di Polizia Locale, e perciò solo
proporre il trasferimento delle funzione della Polizia Locale ai Comuni
aderenti, i quali per rendere efficace il predetto trasferimento doveva
approvare tale proposta di trasferimento con Delibera del Consiglio Comunale,
così come prevede l’ultimo comma dell’art. 5 dello Statuto in commento.
L’annullamento della Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 e della
relativa Convenzione allegata comporta la illegittimità derivata della Del.
Giunta dell’Unione n. 3/2004 e dei Decreti Presidenziali n. 14/2003 e n.
1/2004, in quanto la delibera n. 14/2003 costituisce un presupposto
ineliminabile per la validità degli atti di conferimento dell’incarico di
Responsabile della Polizia Municipale dell’Unione, poiché se vengono meno gli
atti amministrativi che hanno attivato il servizio di Polizia Locale
dell’Unione non hanno ragion d’essere gli atti di conferimento
dell’incarico di Responsabile della Polizia Locale dell’Unione.
Sono assorbiti gli altri motivi di impugnazione.
A quanto sopra consegue l’accoglimento del ricorso in esame.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le
spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce,
accoglie il ricorso in premessa.
Spese compensate.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita ad opera dell’Autorità
amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 9.12.2004.
Antonio Cavallari – Presidente
Pasquale Mastrantuono - Estensore.
Trasferimento
del servizio di polizia locale ad una Unione di comuni
T.A.R.
Lecce - sentenza n. 282 del 26 gennaio 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Reg. dec. nr. 282/05
Il Tribunale Amministrativo Regionale
della Puglia, II Sezione di Lecce, composto dai signori magistrati:
Dott. Antonio Cavallari Presidente
Dott. Pasquale Mastrantuono Componente relatore
Dott. Tommaso Capitanio Componente
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul Ricorso n. 1205/2004, proposto dai Sigg. Casaluci Daniela, Manco Fernando,
Cerbino Antonio, Manco Nicola, Apollonio Francesco e Manta Paolo, rappresentati
e difesi dall’Avv. Loredana Capone, come da mandato a margine del ricorso, con
domicilio eletto in Lecce, Via V.M. Stampacchia n. 9;
contro
-l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, in persona del Presidente p.t.,
rappresentata e difesa dall’Avv. Angelo Vantaggiato, come da mandato a margine
della memoria di costituzione ed in virtù della Delibera della Giunta n. 24
dell’11.6.1004, con domicilio eletto in Lecce Via Zanardelli n. 7;
-il Comune di Aradeo, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Dott. Tarantino Cosimo, nella qualità di Comandante del Corpo della Polizia
Municipale dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, controinteressato non
costituito;
per l'annullamento
-dell’intera procedura di trasferimento della funzione della Polizia Locale
dal Comune di Aradeo all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, ed in
particolare: 1) la Del. Comune di Aradeo G.M. n. 36 del 6.4.2004, notificata
alla Dott.ssa Casaluci Daniela il 15.4.2004; 2) la Del. Giunta dell’Unione dei
Comuni delle Serre Salentine n. 1 del 24.1.2004; 3) la Del. Comune di Aradeo
C.C. n. 6 del 12.2.2004; 4) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre
Salentine n. 5 del 5.4.2004; 5) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle
Serre Salentine n. 9 dell’8.4.2004; 6) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni
delle Serre Salentine n. 10 del 15.4.2004; 7) la Del. Consiglio dell’Unione
dei Comuni delle Serre Salentine n. 3 del 16.4.2004;
-della Direttiva n. 2 del 23.4.2004 a firma del Comandante della Polizia
Municipale dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 9.12.2004 la relazione del Referendario
Dott. Pasquale Mastrantuono ed uditi, altresì, per le parti gli Avv.ti Loredana
Capone e Angelo Vantaggiato;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
-Con Delibere C.C. n. 5 del 7.3.2002 e n. 7 del 2.4.2002 il Comune di Aradeo ha
deciso di aderire all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine (comprendente i
Comuni di Aradeo, Collepasso, Neviano, Seclì e Tuglie) ed ha approvato l’atto
costitutivo e lo Statuto di tale Unione dei Comuni: l’art. 1, comma 1, di tale
Statuto statuisce che l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine è stata
costituta ai sensi dell’art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000 “allo scopo di
esercitare in forma congiunta le funzioni ed i servizi indicati nel successivo
art. 8 e quelli che saranno successivamente individuati”; l’art. 8, comma 1,
stabilisce che “i Comuni possono attribuire all’Unione l’esercizio di ogni
funzione amministrativa propria o delegata, nonché la gestione diretta o
indiretta dei servizi pubblici”; il comma 2 dell’art. 8 prevede “in via di
primo trasferimento” la gestione di alcuni servizi e l’attribuzione di
alcune funzioni amministrative, tra le quali quella della “Polizia
Municipale”; il comma 4 dell’art. 8 precisa che “la menzione di una data
materia negli atti di trasferimento implica il subentro dell’Unione in tutte
le funzioni amministrative connesse e già esercitate dai Comuni”; il comma 5
dell’art. 8 specifica che “per ciascuna funzione e/o servizio attribuiti dai
Comuni all’Unione è adottato apposito regolamento di attuazione del
trasferimento con l’indicazione delle risorse strumentali ed umane trasferite
e la definizione dei reciproci rapporti finanziari tra l’Unione ed il singolo
Comune” (ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. c, tale Regolamento di
attuazione doveva essere approvato dal Consiglio dell’Unione); inoltre,
l’art. 9, comma 1, del citato Statuto stabilisce che spetta ad ogni singola
Giunta Comunale l’adozione di tutti i provvedimenti attuativi per rendere
operativo il trasferimento all’Unione delle funzioni amministrative e della
gestione di servizi (che lo Statuto assegna all’Unione), mentre alla Giunta
dell’Unione, nel quadro della programmazione deliberata dal Consiglio
dell’Unione, spetta l’adozione dei provvedimenti di recepimento del
trasferimento all’Unione;
-il Consiglio dell’Unione nell’ambito della Relazione Previsionale e
Programmatica 2003/2005, allegata al Bilancio 2003, considerava prioritaria la
creazione del Corpo della Polizia Locale dell’Unione;
-con nota prot. n. 85 del 13.11.2003 il Presidente dell’Unione comunicava ai
sensi dell’art. 31 D.Lg.vo n. 165/2001 e dell’art. 47, commi da 1 a 4, L. n.
428/1990 alle rappresentanze sindacali di categoria “la volontà di effettuare
il trasferimento (previsto per l’1.1.2004) dei servizi di Polizia Municipale
dei singoli Comuni a favore della costituenda Polizia dell’Unione dei Comuni
delle Serre Salentine, con la garanzia per i lavoratori del mantenimento del
proprio trattamento giuridico ed economico: successivamente veniva avviata una
fase di concertazione sindacale ai sensi dell’art. 8, comma 1, lett. c), CCNL
Enti Locali, ma nonostante lo svolgimento di 5 incontri con le Organizzazioni
Sindacali di categoria non veniva raggiunto alcun accordo;
-con Del. n. 1 del 24.1.2004 la Giunta dell’Unione decideva di avviare la
procedura di trasferimento della funzione Polizia Locale dai Comuni
all’Unione, prevista per l’1.3.2004, invitando le singole Giunte Comunali ad
emanare i provvedimenti di trasferimento della funzione amministrativa Polizia
Locale dal Comune all’Unione, ed adottava anche un regolamento provvisorio
disciplinante il trasferimento della Polizia Locale dai Comuni all’Unione
(chiedendone il recepimento da parte delle singole Giunte Comunali), il quale
doveva poi essere approvato in via definitiva ai sensi dell’art. 12 dello
Statuto dal Consiglio dell’Unione;
-con Del. C.C. n. 6 del 12.2.2004 il Comune di Aradeo riteneva condivisibile
l’obbiettivo programmatico di pervenire di pervenire alla creazione del Corpo
della Polizia Municipale dell’Unione, ma invitava gli organi dell’Unione a
riprendere il confronto con le Organizzazioni Sindacali, per cui si rendeva
opportuno rinviare il trasferimento della funzione Polizia Locale fissato per
l’1.3.2004;
-con Del. n. 5 del 5.4.2004 la Giunta dell’Unione, dopo aver fatto presente
che anche i successivi incontri con le Organizzazioni Sindacali non avevano
sortito un effetto positivo, decideva di assumere la funzione della Polizia
Locale dal 19.4.2004, stabilendo in sede di prima applicazione e fino al
31.12.2004 che il personale addetto al servizio presso i singoli Comuni veniva
assegnato, previa Delibera dei Comuni, all’Unione “con la formula del
comando” (in tale Delibera veniva precisato che tale formula era stata
proposta dalle Organizzazioni Sindacali) in attesa della definizione da parte
dell’Unione del relativo Regolamento e della connessa dotazione organica, per
cui tale personale veniva utilizzato dall’Unione e dipendeva funzionalmente
dal Comandante del Corpo dei Vigili Urbani istituito presso l’Unione, ma
continuava a dipendere giuridicamente ed economicamente dal proprio Comune;
-con Del. G.C. n. 36 del 6.4.2004 il Comune di Aradeo recepiva ed approvava il
contenuto della predetta Del. G.U. n. 5 del 5.4.2004 (con tale Delibera veniva
pure concessi in comodato all’Unione i beni strumentali dalla propria Polizia
Municipale);
-con Del. n. 9 dell’8.4.2004 la Giunta dell’Unione individuava le unità di
personale (tra cui i ricorrenti, Vigili Urbani del Comune di Aradeo) ed i beni
strumentali del costituendo Corpo della Polizia dell’Unione;
-con Del. n. 10 del 14.4.2004 la Giunta dell’Unione conferiva per il periodo
19.4.2004-18.7.2004 l’incarico (a scavalco) di Comandante del Corpo dei Vigili
dell’Unione al Dott. Tarantino Cosimo, Dirigente della Polizia Locale di Nardò
(considerato in possesso di “una consolidata ed indiscussa esperienza”), al
quale veniva affidato il compito, oltre che di svolgere la funzione di raccordo
fra le Polizie Locali dei Comuni facenti parte dell’Unione, di predisporre
l’apposito Regolamento di Polizia Locale dell’Unione entro e non oltre il
30.5.2004, “significando che nelle more si farà riferimento al Regolamento
della città di Nardò per quanto applicabile”;
-con Del. n. 3 del 16.4.2004 il Consiglio dell’Unione approvava le decisioni
assunte dalla Giunta con le suddette Delibere e decideva di adottare fino al
30.5.2004 il Regolamento di Polizia Locale del Comune di Nardò “per quanto
applicabile alla realtà del Corpo della Polizia dell’Unione”;
-con Direttiva n. 2 del 23.4.2004 il Comandante della Polizia dell’Unione
prendeva le seguenti decisioni: 1) i Comandi di Polizia Municipale dei Comuni
facenti parte dell’Unione diventavano Uffici decentrati; 2) i Responsabili
delle Polizie Municipali di ogni Comune venivano nominati Vice Comandanti della
Polizia dell’Unione e potevano agire direttamente per l’ordinaria
amministrazione, mentre per le questioni eccedenti l’ordinaria amministrazione
dovevano consultare il Comandante della Polizia dell’Unione;
-con il presente ricorso sono state impugnate la Del. G.C. Comune di Aradeo n.
36/2004, la Del. C.C. Comune di Aradeo n. 6/2004, la Del. Consiglio
dell’Unione n. 3/2004, le Delibere Giunta dell’Unione nn. 1, 5, 9 e 10 del
2004 e la Direttiva n. 2 emanata il 23.4.2004 dal Comandante della Polizia
dell’Unione, deducendo la violazione dei principi di efficienza ed economicità
dalla Pubblica Amministrazione, l’incompetenza e la violazione dell’art. 42
D.Lg.vo n. 267/2000, dell’art. 6 D.Lg.vo n. 165/2001, del giusto procedimento,
dei principi di partecipazione e trasparenza del procedimento amministrativo,
dell’art. 7 L. n. 241/1990 (mancata comunicazione dell’avvio del
procedimento), dei principi in materia di separazione delle funzioni di
indirizzo politico amministrativo ed attività gestionale, l’incompetenza e la
violazione dell’art. 107 D.Lg.vo n. 267/2000, dei principi generali in tema di
organizzazione degli uffici e dei servizi, dell’art. 56 DPR n. 3/1957,
l’incompetenza e la violazione degli artt. 50, 109 e 110 D.Lg.vo n. 267/2000,
dei principi di economicità e buona gestione dell’attività amministrativa,
dei principi in tema di autonomia dei singoli Corpi di Polizia Municipale, della
L. n. 65/1986, della L.R. n. 2/1989, della normativa contrattuale del comparto
delle Autonomie Locali, l’incompetenza del Comandante della Polizia Locale
dell’Unione, dell’art. 52 D.Lg.vo n. 165/2001, dell’art. 2103 C.C.,
l’eccesso di potere per assoluta superficialità e genericità dell’azione
amministrativa, carenza di motivazione, sviamento dalla causa tipica, per falsa
ed erronea presupposizione di fatto e di diritto, manifesta contraddittorietà,
illogicità dell’azione amministrativa e carenza dei presupposti: si è
costituita in giudizio l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, la quale,
oltre a sostenere l’infondatezza del ricorso, ha eccepito l’inammissibilità
del ricorso per difetto di giurisdizione e per mancanza dei presupposti per
attivare il ricorso collettivo (in quanto le posizioni e/o gli interessi dei
ricorrenti sono diverse tra di loro).
All’udienza del 9.12.2004 il ricorso passava quindi in decisione.
DIRITTO
In via preliminare si osserva che il presente ricorso risulta ricevibile anche
con riferimento alla Del. Giunta dell’Unione n. 1/2004 ed alla Del. C.C.
Comune di Aradeo n. 6/2004, in quanto trattasi di atti di natura
endoprocedimentale non immediatamente lesivi, poichè il primo atto ha soltanto
disposto l’avvio della procedura del trasferimento delle Polizie Municipali
all’Unione (decisione già presa con l’approvazione dell’art. 8, comma 2,
dello Statuto dell’Unione), mentre il secondo atto si è limitato ad invitare
gli organi dell’Unione a perseguire i tentativi di accordo sindacale, per cui
tali atti potevano essere impugnati anche oltre il termine decadenziale di 60
giorni successivi al 15° giorno di pubblicazione all’Albo Pretorio.
Sempre in via preliminare va affermata la giurisdizione del Giudice
Amministrativo sulla controversia in esame. Infatti, ai sensi dell’art. 63,
comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001 “sono devolute al Giudice Ordinario, in funzione
di Giudice del Lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle
dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2,
…….., ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti. Quando
questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione, il Giudice li disapplica,
se illegittimi. L’impugnazione davanti al Giudice Amministrativo dell’atto
amministrativo rilevante nella controversia non è causa di sospensione del
processo”. Tale norma va interpretata alla luce dell’art. 2 L. n. 421/1992 e
dell’art. 4 L. n. 59/1997 (Leggi delega per la privatizzazione del pubblico
impiego), i quali hanno esteso al pubblico dipendente il regime di diritto
privato limitatamente alla gestione del rapporto di lavoro con contestuale
previsione di affidamento delle relative controversie al Giudice Ordinario, per
cui alla cognizione di quest’ultimo giudice spetta soltanto il rapporto di
lavoro attinente alla fase successiva all’approvazione della graduatoria
definitiva (al riguardo va evidenziato che l’art. 63, comma 4, D.Lg.vo n.
165/2001 statuisce che “restano devolute alla giurisdizione del Giudice
Amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per
l’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni”): infatti,
nella fase della gestione del rapporto di lavoro il datore di lavoro pubblico
non adotta più provvedimenti, ma atti di microorganizzazione (cioè atti
paritetici implicanti l’esercizio dei poteri del datore di lavoro privato, a
fronte dei quali il dipendente vanta un diritto soggettivo e non un interesse
legittimo: cfr. artt. 4, comma 2, e 5, comma 2, D.Lg.vo n. 165/2001). Mentre
dall’interpretazione combinata delle norme sopra richiamate si ricava
agevolmente che l’impugnazione degli atti di cd. macro-organizzazione (cioè
le scelte organizzative che riguardano le linee fondamentali dell’assetto
degli uffici, che si estrinsecano a monte del rapporto di impiego e perciò
implicano l’esercizio di poteri non privatistici o negoziali, ma l’esercizio
di poteri pubblicistici, in quanto tali atti organizzatori sono interamente
permeati da interessi pubblici: cfr. artt. 2, comma 1, e 4, comma 1, D.Lg.vo n.
165/2001), finalizzata ad ottenere il loro annullamento giurisdizionale, va
proposta dinanzi al Giudice Amministrativo, in quanto di fronte a tali atti i
ricorrenti possono vantare solo una posizione soggettiva di interesse legittimo,
la cui tutela spetta esclusivamente al Giudice Amministrativo ai sensi
dell’art. 103, comma 1, Cost.: infatti, ai sensi del citato art. 63, comma 1,
D.Lg.vo n. 165/2001 possono solo essere disapplicati dal Giudice Ordinario, per
cui da tale norma si deduce che tali atti possono essere sindacati dal Giudice
Ordinario solo in via incidentale, ma possono essere annullati soltanto dal
Giudice Amministrativo. Perciò deve ritenersi che il ricorso in esame spetta
alla cognizione del Giudice Amministrativo per la parte in cui è stato chiesto
l’annullamento degli atti relativi e/o connessi al trasferimento della
funzione amministrativa della Polizia Locale dal Comune di Aradeo all’Unione
dei Comuni delle Serre Salentine (cioè di una scelta di carattere organizzativo
fondamentale, in quanto delinea un nuovo assetto organizzativo della Polizia
Locale, di fronte alla quale i ricorrenti possono vantare solo una posizione
soggettiva di interesse legittimo).
Anche se la Del. Giunta dell’Unione n. 10/2004 dovesse essere qualificata come
atto di conferimento di incarico dirigenziale, parimenti sussiste la
Giurisdizione del Giudice Amministrativo. Infatti, tra gli atti di cd.
macro-organizzazione rientrano anche “l’individuazione degli uffici di
maggiore rilevanza e dei modi di conferimento della titolarità dei medesimi”
(cfr. art. 2, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001) e le “nomine, designazioni ed atti
analoghi”, quando tali nomine da parte degli organi di governo (che esercitano
le funzioni di indirizzo politico-amministrativo) assumono un prevalente
carattere di indirizzo politico-amministrativo (cfr. art. 4, comma 1, lett. e,
D.Lg.vo n. 165/2001). Pertanto, dall’interpretazione combinata delle norme
sopra citate si ricava che la giurisdizione del Giudice Amministrativo si
estende anche ai provvedimenti, con i quali l’organo di indirizzo politico
affida ad un soggetto esterno (cioè ad una persona non dipendente della stessa
Amministrazione) la responsabilità temporanea della gestione di un settore
dell’Amministrazione, finalizzata al raggiungimento di un preciso obiettivo di
rilevanza fondamentale per l’Ente, il quale non può essere realizzato
utilizzando il personale di ruolo dell’Amministrazione.
Le questioni relative al conferimento degli incarichi dirigenziali, infatti,
spettano alla cognizione del giudice ordinario (ex art. 63 D. Lgs. n. 165 del
2001) solo se attengono alla gestione del rapporto di lavoro, atteso che la
cognizione degli interessi legittimi spetta in via esclusiva al giudice
amministrativo e il potere esercitato con il conferimento di un incarico
dirigenziale al di fuori della gestione del rapporto di impiego, cioè
ammettendo un soggetto all’impiego con l’ente pubblico, non può che essere
qualificato come autoritativo e quindi correlato ad una posizione di interesse
legittimo (sull’attribuzione al giudice amministrativo delle controversie
attinenti all’esercizio di un potere autoritativo vedi la sentenza della Corte
Costituzionale n. 204 del 2004).
Mentre, il ricorso in esame va dichiarato inammissibile per difetto di
giurisdizione solo nella parte in cui è stata impugnata la Direttiva n. 2,
emanata il 23.4.2004 dal Comandante della Polizia dell’Unione (con la quale il
Comandante della Polizia dell’Unione: 1) ha fatto diventare Uffici decentrati
i Comandi di Polizia Municipale dei Comuni facenti parte dell’Unione; 2) ha
nominato Vice Comandanti della Polizia dell’Unione i Responsabili delle
Polizie Municipali di ogni Comune, stabilendo che potevano agire direttamente
per l’ordinaria amministrazione, mentre per le questioni eccedenti
l’ordinaria amministrazione dovevano consultare il Comandante della Polizia
dell’Unione), in quanto quest’ultimo atto è stato emanato ai sensi
dell’art. 5, comma 2, D.Lg.vo n. 165/2001 nell’esercizio dei poteri del
datore di lavoro privato, per cui rispetto a tale atto la posizione soggettiva
dei ricorrenti assume la configurazione di diritto soggettivo e non di interesse
legittimo.
Infine, sempre in via preliminare va precisato che il presente ricorso
collettivo è ammissibile, in quanto: 1) è stato proposto contro i medesimi
atti; 2) risulta comune l’interesse sostanziale e/o interesse a ricorrere
fatto valere in giudizio dai ricorrenti (impedire il trasferimento, quantomeno
immediato, della funzione Polizia Locale dal Comune di Aradeo all’Unione dei
Comuni delle Serre Salentine); 3) i motivi di ricorso risultano identici; 4) le
posizioni dei ricorrenti (anche se quella del Responsabile della Polizia
Municipale del Comune di Aradeo risulta differenziata rispetto a quella degli
altri Vigili) non sono in conflitto tra di loro, sia perché l’accoglimento
del ricorso nei confronti di uno qualsiasi dei ricorrenti non risulta
incompatibile con il contestale accoglimento del ricorso in favore di tutti gli
altri ricorrenti, sia perché il contenuto della Direttiva n. 2, emanata il
23.4.2004 dal Comandante della Polizia dell’Unione, esplica i suoi effetti nei
confronti di tutti i ricorrenti, anche se l’obbligo per le vicende di
straordinaria amministrazione di consultare il Comandante della Polizia
dell’Unione ricade direttamente sul Responsabile della Polizia Municipale del
Comune di Aradeo.
Nel merito il presente ricorso va respinto, in quanto le 10 censure proposte dai
ricorrenti risultano tutte infondate per i seguenti motivi.
1) La scelta di trasferire all’Unione dei Comuni la funzione amministrativa
della Polizia Locale non può essere oggetto di impugnativa da parte dei
ricorrenti, in quanto è stata già deliberata con l’approvazione dello
Statuto (non impugnato con il presente ricorso) da parte dei Comuni aderenti. Al
riguardo va evidenziato che ai sensi dell’art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000: 1)
l’Unione di Comuni è un Ente Locale al quale si applicano “i principi
previsti per l’ordinamento dei Comuni”; 2) lo Statuto dell’Unione dei
Comuni individua “le funzioni svolte dall’Unione”; 3) l’Unione dei
Comuni ha la potestà regolamentare “per lo svolgimento delle funzioni ad essa
affidate” dai Comuni facenti parte dell’Unione. Pertanto, tenuto conto delle
disposizioni normative contenute nel citato art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000 e dei
predetti artt. 1, comma 1, 8, commi 1, 2, 4,e 5, e 9, comma 1, dello Statuto, si
evince che l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine ha una competenza in
materia di Polizia Municipale, che non necessita dell’emanazione da parte dei
Comuni aderenti di ulteriori provvedimenti di attribuzione all’Unione di tale
competenza (già conferita con l’approvazione dello Statuto) eccetto gli atti
necessari per rendere efficace il trasferimento dai Comuni all’Unione della
funzione amministrativa di Polizia Locale (che l’art. 9, comma 1, dello
Statuto riserva alle Giunte dei singoli Comuni), per cui l’Unione dopo
l’approvazione dello Statuto da parte dei Comuni aderenti può assumere tutte
le decisioni in materia di Polizia Locale, mentre i Comuni possono (più
esattamente sono tenuti, in quanto dopo aver devoluto all’Unione la funzione
della Polizia Locale hanno il dovere di collaborare con l’Unione
all’attuazione della citata norma statutaria, che ha già sancito il
trasferimento di tale funzione dai Comuni all’Unione) adottare soltanto gli
atti necessari per rendere concreto e vigente l’esercizio da parte
dell’Unione della funzione amministrativa della Polizia Locale (come nella
specie la Del. G.M. n. 36/2004, con la quale il Comune di Aradeo ha disposto il
comando presso l’Unione dei propri Vigili e il comodato in favore
dell’Unione dei beni strumentali utilizzati dai medesimi Vigili).
Comunque, va messo in rilievo che tale scelta assume il significato di una
decisione latamente discrezionale di carattere politico-amministrativo, che
risulta coerente con le finalità indicate dal Legislatore nazionale (cfr. art.
31, comma 7, L. n. 289/2002, il quale privilegia la realizzazione di
“soluzioni integrate per lo sviluppo delle attività di controllo del
territorio finalizzate a incrementare la sicurezza dei cittadini secondo modelli
di Polizia di prossimità”, prevedendo l’incremento dei contributi destinati
alle Unioni dei Comuni “per l’esercizio in forma congiunta dei servizi di
Polizia Locale”).
In ogni caso, va evidenziato che tale scelta (contrariamente a quanto sostenuto
dai ricorrenti) risulta motivata anche con riferimento all’esigenza di
adottare misure organizzative coerenti con i criteri di efficienza ed economicità
(stabiliti dall’art. 1, comma 1, L. n. 241/1990 con riferimento a tutta
l’attività amministrativa): infatti, risulta evidente che la gestione di
qualsiasi servizio o funzione amministrativa con riferimento a più Comuni
confinanti comporta un maggiore coordinamento operativo e perciò una maggiore
efficienza e minori sprechi nella gestione delle risorse sia umane che dei mezzi
utilizzati.
2) Non può essere configurato come sviamento dalla causa tipica la decisione di
un Ente Locale di approfittare degli incentivi finanziari offerti
dall’ordinamento vigente, i quali, se utilizzati per il miglioramento della
gestione del servizio o dell’espletamento della funzione amministrativa, si
concretizzano in una migliore attuazione dell’interesse pubblico e perciò in
un vantaggio per la collettività.
3) Nella fattispecie in esame non risulta violata la competenza del Consiglio
Comunale, dal momento che con le Delibere nn. 5 e 7 del 2002 il Consiglio
Comunale di Aradeo ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. c), D.Lg.vo n.
267/2000 aveva già assunto la decisione di trasferire la funzione
amministrativa della Polizia Locale all’Unione dei Comuni, per cui la
successiva decisione adottata dalla Giunta Comunale con Del. n. 36/2004 assume
la configurazione di un atto attuativo e/o esecutivo di una decisione già presa
dal Consiglio Comunale, rientrante nell’ambito della sua competenza in quanto
ai sensi dell’art. 48, comma 2, D.Lg.vo n. 267/2000 la Giunta risulta
competente per “l’attuazione degli indirizzi generali del Consiglio”.
4) L’Unione dei Comuni non ha apportato alcuna modifica agli organici dei
singoli Comandi di Polizia Municipale, ma dopo il passaggio dei Vigili e dei
beni strumentali nella disponibilità dell’Unione (cfr. Del. G.M. n. 36/2004)
si è limitata ad unificare in un solo Corpo di Polizia tutti i Vigili alle
dipendenze dei Comuni aderenti all’Unione (come avviene in tutti i casi in cui
più Enti vengono accorpati in un unico Ente). Al riguardo deve ritenersi
giustificata la sequenza procedimentale seguita dall’Unione dei Comuni
resistente, la quale ha prima deciso di avviare la procedura di trasferimento
della funzione Polizia Locale dai Comuni all’Unione e poi (dopo il passaggio
del personale con la formula del comando e l’uso gratuito dei beni
strumentali) ha provveduto ad individuare la dotazione organica ed i beni
strumentali del Corpo della Polizia dell’Unione (con Del. Giunta dell’Unione
n. 9/2004) e ad approvare in via provvisoria (in quanto valido fino alla stesura
del Regolamento definitivo, della cui redazione “entro e non oltre il
30.5.2004” veniva incaricato con Del. Giunta dell’Unione n. 10/2004 il Dott.
Tarantino) un Regolamento (quello vigente presso il Comune di Nardò “per
quanto applicabile”) del Corpo della Polizia dell’Unione, dal momento che,
fino a quando i Comuni non mettevano a disposizione dell’Unione il personale
ed i beni strumentali, l’Unione non poteva individuare una specifica dotazione
organica.
Pur prescindendo dalla circostanza che in sede di adozione della Del. n. 1/2004
la Giunta dell’Unione aveva già adottato un Regolamento provvisorio
disciplinante il trasferimento della Polizia Locale dai Comuni all’Unione, va
sottolineato che non risulta illogica la scelta effettuata con Del. Consiglio
dell’Unione n. 3/2004 di applicare in via provvisoria (cioè fino al
30.5.2004, data in cui il Comandante della Polizia dell’Unione doveva
predisporre il Regolamento definitivo) al Corpo della Polizia dell’Unione il
Regolamento vigente nel Comune di Nardò (in quanto compatibile), attesocchè le
dimensioni del Corpo della Polizia Municipale di tale Comune possono essere
grosso modo equiparate a quelle del Corpo di Polizia di un’Unione di 5 Comuni
di piccole dimensioni.
Inoltre, va puntualizzato che l’Unione dei Comuni resistente ha osservato le
disposizioni contenute nell’art. 31 D.Lg.vo n. 165/2001, consultando le
Organizzazioni Sindacali, ed ha raccolto l’invito del Consiglio Comunale di
Aradeo (il quale aveva comunque ribadito la condivisibilità dell’obbiettivo
programmatico di pervenire di pervenire alla creazione del Corpo della Polizia
Municipale dell’Unione), riaprendo il confronto con le Organizzazioni
Sindacali e rinviando l’attivazione del trasferimento della funzione della
Polizia Locale (previsto per l’1.3.2004).
5) La decisione di istituire il Corpo della Polizia dell’Unione, in attuazione
dell’art. 8, comma 2, dello Statuto dell’Unione, costituisce un atto
amministrativo generale, per il quale ai sensi dell’art. 13, comma 1, L. n.
241/1990 non trova applicazione l’obbligo di comunicazione dell’avvio del
procedimento ex art. 7 L. n. 241/1990, ma soltanto l’obbligo della
consultazione con le Organizzazioni Sindacali, rispettato (come sopra visto)
dall’Unione dei Comuni resistente.
6) La decisione di istituire il Corpo della Polizia dell’Unione è una scelta
di indirizzo politico amministrativo, non spettante ai Dirigenti, anche se
comporta conseguentemente il trasferimento della dipendenza funzionale dei
Vigili dai singoli Comuni all’Unione.
7) Prescindendo dalla circostanza che la formula del comando era stata suggerita
dalle Organizzazioni Sindacali in sede di confronto con gli organi
dell’Unione, tale formula risulta una scelta organizzativa legittima, in
quanto adottata in sede di prima applicazione e fino al 31.12.2004, cioè in una
fase in cui risultava necessario soltanto avviare da parte dell’Unione dei
Comuni delle Serre Salentine l’esercizio della funzione amministrativa della
Polizia Locale in attesa della definizione da parte dell’Unione del relativo
Regolamento e della connessa dotazione organica, con continuazione della
dipendenza giuridica ed economica dei Vigili verso i rispettivi Comuni di
appartenenza, per cui nella specie ricorrono i presupposti dell’istituto del
comando, in quanto vi è stato il concerto tra l’Ente di provenienza e quello
di destinazione ed il comando risulta temporaneo (fino al 31.12.2003).
Al riguardo va pure precisato che nella fattispecie in esame non ha rilievo la
dedotta violazione dell’art. 24, comma 3, dello Statuto, norma che prevede la
stipula di una convenzione intorno alle modalità di raccordo tra i Comuni e
l’Unione, atteso che (a prescindere dal fatto che tale norma disciplina la
diversa ipotesi del modello organizzativo dell’avvalimento degli Uffici
comunali e non l’esercizio delle funzioni già trasferite dai Comuni
all’Unione, in quanto le modalità della utilizzazione da parte dell’Unione
del personale comunale, la ripartizione delle spese, ecc. se non regolate dallo
Statuto debbono trovare la propria disciplina nella volontà espressa dai Comuni
interessati, cioè in una convenzione apposita), la violazione del citato art.
24, comma 3, dello Statuto è stata dedotta per la prima volta con la memoria
conclusionale del 25.11.2004, cioè oltre il termine decadenziale e con atto non
notificato.
8) L’art. 19 dello Statuto dell’Unione dei Comuni resistente prevede in
deroga all’art. 50 D.Lg.vo n. 267/2000 la competenza in via residuale della
Giunta anche in materia di nomina dei responsabili degli Uffici e dei Servizi,
di conferimento di incarichi dirigenziali e/o di collaborazione esterna (come
quello assegnato al Dott. Tarantino), mentre l’art. 16 del citato Statuto
prevede la competenza del Presidente, “sentita la Giunta dei Sindaci”,
soltanto in materia di nomina, designazione e revoca dei rappresentanti
dell’Unione presso Enti, Aziende, Istituzioni e Società.
9) La decisione della Giunta dell’Unione di nominare provvisoriamente per la
durata di soli 3 mesi un Comandante del Corpo di Polizia esterno (diverso dai
Comandanti delle Polizie Municipali dei Comuni facenti parte dell’Unione)
risulta finalizzata soprattutto alla redazione del Regolamento della Polizia
Locale dell’Unione; è quindi logico che si sia voluto incaricare un soggetto
con qualifica dirigenziale e che tale soggetto, in assenza di personale con
qualifica dirigenziale in servizio presso i Corpi di Polizia Municipale dei
Comuni dell’Unione, sia stato individuato all’esterno dell’Unione.
10) L’istituzione del Corpo della Polizia Locale dell’Unione comporta
conseguentemente ed automaticamente la nomina di un solo Comandante del Corpo
con le connesse prerogative stabilite dalla L. n. 65/1986, il quale dovrà
recepire le direttive del Presidente dell’Unione e non più quelle dei Sindaci
dei Comuni appartenenti all’Unione, ma tale inevitabile circostanza non può
essere interpretata come un demansionamento degli attuali Comandanti delle
Polizie Municipali, in quanto tali funzionari conservano la qualifica funzionale
di appartenenza.
Né può sostenersi che la normativa contenuta nella L. n. 65/1986 e nella L.R.
n. 2/1989 e le relative esigenze di salvaguardia dell’autonomia organizzativa
del Responsabile della Polizia Municipale, il quale dipende funzionalmente dal
Sindaco (esigenze ribadite dalle norme di contrattazione collettiva), possano
impedire nel caso di istituzione di un’Unione di Comuni l’accorpamento di più
Polizie Municipali in un solo Corpo di Polizia, in quanto dall’interpretazione
sistematica dell’ordinamento giuridico risulta il contrario (cfr. gli artt. 1,
comma 2, e 4, comma 1, della stessa L. n. 65/1986, i quali rispettivamente
prevedono che “i Comuni possono gestire il servizio di Polizia Municipale
nelle forme associative previste dalla Legge dello Stato” e che “i Comuni
singoli o associati adottano il Regolamento del servizio di Polizia
Municipale” e da ultimo il citato art. 31, comma 7, L. n. 289/2002, il quale
addirittura premia con lo stanziamento di apposite fonti le Unioni dei Comuni
che decidono di esercitare in forma congiunta i servizi di Polizia Locale). Al
riguardo il Comandante della Polizia dell’Unione, Dott. Tarantino, non può
essere assimilato ad un qualsiasi Dirigente Amministrativo, che si frappone tra
il Responsabile della Polizia Municipale ed il Sindaco di uno dei Comuni
aderenti all’Unione, in quanto il predetto Dott. Tarantino ha la responsabilità
dell’unico Corpo di Polizia Locale esistente, cioè quello dell’Unione dei
Comuni delle Serre Salentine, il quale si è sostituito alle precedenti Polizie
Municipali dei Comuni aderenti all’Unione, che sono ora confluite nel predetto
unico Corpo di Polizia Locale (perciò, il Comandante della Polizia
dell’Unione dipende funzionalmente dal Presidente dell’Unione e non dai
Sindaci dei Comuni facenti parte dell’Unione: al riguardo va segnalato che,
quando gli artt. 2 e 9, comma 1, L. n. 65/1986 si riferiscono al Sindaco, fanno
riferimento alla fattispecie della Polizia Municipale di un singolo Comune e non
alla Polizia Locale di più Comuni associati, ipotesi esplicitamente ammessa,
come sopra detto, dagli artt. 1, comma 2, e 4, comma 1, della stessa L. n.
65/1986; inoltre, risulta conseguente che le funzioni in materia di Polizia
Locale, le quali sono attribuite ai sensi dell’art. 54 D.Lg.vo n. 267/2000 al
Sindaco, nella fattispecie in esame dell’Unione dei Comuni sono svolte dal
Presidente dell’Unione).
A quanto sopra consegue la reiezione del ricorso in esame, nella parte in cui
sono stati impugnati gli atti della procedura di trasferimento della funzione
della Polizia Locale dal Comune di Aradeo all’Unione dei Comuni delle Serre
Salentine (più precisamente la Del. Consiglio dell’Unione dei Comuni delle
Serre Salentine n.3 del 16.4.2004, le Delibere Giunta dell’Unione dei Comuni
delle Serre Salentine n. 1 del 24.1.2004, n. 5 del
5.4.2004 e n. 9 dell’8.4.2004, la Delibera C.C. Comune di Aradeo n. 6 del
12.2.2004 e la Delibera G.M. Comune di Aradeo n. 36 del 6.4.2004) e la Del.
Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 10 del 15.4.2004 (con
la quale è stato affidato l’incarico di Comandante del Corpo della Polizia
Locale dell’Unione al Dott. Tarantino Cosimo), e l’inammissibilità per
difetto di giurisdizione del ricorso in epigrafe, nella parte in cui è stata
impugnata la Direttiva n. 2 del 23.4.2004 a firma del Comandante della Polizia
Municipale dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di
giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce, in
parte respinge ed in parte dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione
il ricorso in premessa.
Spese compensate.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita ad opera dell’Autorità
amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 9.12.2004.
Antonio Cavallari – Presidente
Pasquale Mastrantuono - Estensore.